關于構建未成年人國家監護機制的思考

［摘 要］ 未成年人違法犯罪增多的趨勢給構建和諧社會帶來挑戰。我國現行監護制度還存在一些不足，如：親屬權的監護缺乏有效監管、對監護人資格的規定不完善、沒有設立專門的監護監督機構、監護監督人導致國家作為行政執法主體缺位等，這使得我國現行監護制度難以適應構建和諧社會的要求。筆者認為，要從建立未成年人監護督促機制、未成年人國家代位監護機制和資金保障機制等方面來完善國家監護制度，以彌補家庭監護的不足。

［關鍵詞］ 國家監護 未成年人 機制

一、我國現行未成年人監護制度不適應構建和諧社會的要求

近年來，未成年人犯罪成為全社會關注的問題，犯罪日趨低齡化，作案手段復雜化，惡性案件時有發生，這些情況對構建和諧社會帶來挑戰。綜觀涉及未成年人犯罪案件，對未成年人監護不力是引發未成年人犯罪的重要因素。上海市婦聯曾經對上海市四個少年庭所審結的所有未成年人刑事案件中涉案未成年人的家庭監護狀況進行了調查，被調查的對象為上海市戶籍的未成年人罪犯及其家庭，共778名，調查情況表明：被調查的未成年人罪犯中，監護人能夠盡到監護責任的人數為213人，占總人數的27.4%；監護人不盡監護責任的人數也是213人，占總人數的27.4%；監護人未能完全盡到監護責任的人數為352人，占總人數的45.2％；不盡監護責任和未完全盡監護責任的人數為565人，占總人數的72.6%，比例之高相當驚人，其他地方情況類似。隨著市場經濟的發展，我國現有的監護制度出現了較多的問題。從表面上看，我國現行法律對于未成年人監護制度作了比較完備的規定，實際上既不完備又缺乏可操作性，存在較大缺陷。

首先，親屬權的監護缺乏監督。如果不能履行監護職責，并沒有相關的懲罰措施，現代家庭在某種程度上仍在接受社會的委托擔負著扮演團結、組織和領導具體人群的“政治”職責，此種情況下用于完成這一職責的家庭集約機制就不是一般意義上的民事權利義務關系而是一種社會職權——身份權，家庭成員包括被監護人在共同生活目的范圍內都應服從這一職權，這時職權就有必要處于監督之下。但實際上國家在家庭職權方面仍或多或少表現出尊重或放任的消極態度，即為了親情排斥監督，從現階段社會發展狀況來看，親情并不足以讓人信賴到放棄法律監督的地步。

其次，對監護人資格的規定不完善。世界各國通行的做法是規定監護人的消極資格，即凡有人格缺格者均為“監護人缺格”，不得充任監護人。例如《日本民法典》第846條規定了下列人不得為監護人：(1)未成年人；(2)禁治產人及準禁治產人；(3)被家庭法院免職的法定代理人和保護人；(4)破產人；(5)對被監護人提起訴訟或曾提起訴訟的人及其配偶和直系血親；(6)去向不明的人。而我國《民法通則》僅籠統規定監護人須有監護能力，卻沒有具體說明何為有監護能力、何為無監護能力，這種規定缺乏實際操作性。

第三，沒有設立專門的監護監督機構和監護監督人。行政執法主體缺位，國家本該承擔的監護職責看似存在，實際上卻落空。在未成年人監護和保護的職責配置中，政府行政部門是重要的中間環節，介于家庭和國家、當事人和司法主體之間，是國家監護職責的直接行使者，也是監護人和家庭監護行為的監督者，更是未成年人利益和社會利益的維護者。沒有行政職責介入的監護，意味著沒有形成對監護事務的有效管理，沒有在真正意義上將監護納入社會公益范疇，而是置放在家庭自治和司法消極干預的較低水平。我國現行法律中，沒有規定監護監督制度，行政執法主體空缺，無法發揮公權力積極干預的救濟功能和約束、監督監護人的行為，使得未成年人遭受家庭虐待、早年輟學、沿街乞討或者表演雜耍，甚至被黑惡勢力所控制參與各種犯罪的現象屢禁不止，這與我國缺乏未成年人監護監督機制有極大關系。

顯然，我國現行的未成年人監護制度已經滯后，對于未成年人合法權益的保護有許多不利，國家的公權力基本缺失，國家沒有擔負起應盡的職責，因此，構建有中國特色的未成年人國家監護制度是和諧社會的題中之義。

二、構建未成年人國家監護制度的重要內容

監護是為了監督和保護無民事行為能力和限制民事行為能力的合法權益而設置的為其設定監護人或保護人的一項民事法律制度。所謂國家監護制度是指國家在未成年人的監護權受損而利用公權力來保障未成年人合法權益所作出的運行機制和規范文件。

1．建立未成年人的監護督促機制。

建立未成年人監護的行政執法主體，賦予其負責未成年人監護問題的管理、監督、執行的公共職責和權力，形成統一的從上到下的有效社會控管力量和政府公權力服務體系。筆者認為應建立起職業化、專業化的青少年保護隊伍，并賦予其實權，形成一套完整的機構體系，代表國家承擔監護的實體職責，對于未成年人的監護進行動態監督。青少年保護機構可以派專職監督人員（即專職社工）負責對轄區內的未成年人的監護狀況進行監察督促，也有權選定未成年人的近親屬、鄰居作為監護監督人，并向監護監督人提供一定數量的報酬；在為未成年人重新選擇監護人時，具有建議權和相應的調查權。

以基層的青少年保護機構為核心，建立起未成年人監護狀況的信息反饋機制。當監護狀況對未成年人的成長構成威脅或者接到舉報時，青少年保護機構有權進行調查，根據調查結論向監護人提出督促建議，促使監護人改善監護質量；監護人不聽從建議的，可以在未成年人成長記錄上，對監護人作不良記載，可以作為剝奪其監護資格、實行國家代位監護的依據之一，并對監護人處以一定數額的罰款；當未成年人的監護人出現嚴重違法犯罪、長期吸毒、有賭博惡習且不悔改或者有惡性疾病，青少年保護機構作為監護督促機構應采取必要措施，如無法糾正，則應該向主管部門提出對未成年人實行國家代位監護的建議。

2．建立未成年人國家代位監護機制。

（1）未成年人國家代位監護的適用對象。基于未成年人國家監護制度是作為家庭個體監護補充角色的定位以及目前我國的國家承受能力，在國家代位監護機制中，對其適用對象只有進行科學選擇才能實現建立未成年人國家代位監護機制的初衷。筆者認為，國家代位監護的對象應該是監護人客觀上無法為其未成年子女提供健康成長所需要的最一般的條件的未成年人。下列情況應實行未成年人國家代位監護：父母不盡監護職責影響未成年人的健康成長；父母不履行教育、管理職責導致未成年人養成嚴重不良行為或者觸犯刑律；父母不盡照顧、監督職責導致未成年人經常受到傷害等；父母虐待未成年子女達到某種嚴重程度；父母有嚴重不良行為影響其未成年子女健康成長，如父母經常打罵老人、父母吸毒、父母合伙盜竊等；父母都被處以刑罰；父母有嚴重影響未成年人健康成長的傳染性疾病；父母離婚時都不同意撫養孩子等。

（2）未成年人國家代位監護運作。什么樣的未成年人符合國家代位監護的條件，這種條件是否具備，應該由什么樣的機構來認定，未成年人國家代位監護誰有權提出，通過何種方式提出，以及未成年人的國家代位監護通過何種方式來實現，從而達到彌補家庭常態監護的弊端、保護未成年人成長的目的，是未成年人國家代位監護機制構建的核心。

國家代位監護的執行落實即未成年人的國家代位監護如何實現，這對于適用國家代位監護的未成年人利益的保護最為關鍵。筆者認為應對這部分未成年人進行分類：十周歲以下的為一類，十八周歲以下的為第二類。第一類未成年人適用家庭志愿者領養制，因為這時期的未成年人各方面完全沒有定型，在一個真正的家庭環境下成長更為有利而且志愿收養家庭也容易對其進行教育管理；對于第二類未成年人由于已經具備了比較明確的自我意識，可以實行家庭志愿監護與國家集中監護相結合的方式。國家的集中監護主要通過設立未成年人社會福利機構來實現，由國家出資設立愛心救助基金，同時未成年人父母支付的扶養費和教育費也是重要的資金來源，支持未成年人福利機構的運作，從而實現對這部分未成年人的有效監護。

3．構建國家監護制度的資金保障機制。

資金的保障是根本。離開資金的支持，未成年人國家監護制度無法建立；離開持續的資金支持，未成年人國家監護制度將達不到預期的效果。隨著國家財力不斷增強，政府的公共服務職能得到強化，政府機構應把幫助青少年的計劃和方案放在高度優先地位，并應撥付足夠資金及其他資源，以有效地提供服務、設施和配備人員，進行適當的醫療、精神保健、營養、住房及其他有關服務，包括吸毒酗酒的預防和治療，保證這些資源真正用于青少年身上，使青少年得到益處。同時，需要吸引社會各界以及國際社會青少年發展機構的捐助，并可以將資金進行商業化運作，通過各種有效方式增加資金來源，從而為未成年人國家監護制度的建立提供持續充足的資金支持。

4．制定《未成年人監護法》。

對我國法律體系中有關未成年人的監護規定進行梳理，制定一部特別法——《未成年人監護法》，對未成年人監護問題的操作流程、條件作出系統、具體、詳細的規定，使之具有現實的操作性。建立起家庭常態監護和國家監護為補充的未成年人監護制度，為青少年的健康成長提供完備的制度設計，使國家承擔起與經濟社會發展相適應的監護責任，對于保障未成年人健康成長，構建社會主義和諧社會具有重要的現實意義。○

參考文獻：

1、肖建國：《中國少年法概論》，中國礦業大學出版社，1993年11月第1版。

2、曹詩權：《未成年人監護制度研究》，中國政法大學出版社2004年1月第1版。

3、謝在全等：《物權·親屬編》，中國政法大學出版社2002年版。

4、陳惠馨：《親屬諸問題研究》，月旦出版公司1993年版。

5、［德］威廉·馮·洪堡著，林榮遠、馮興元譯；《論國家的作用》，中國社會科學出版社1998年版。

責任編輯 鐘海連