改進(jìn)和完善我國(guó)政治監(jiān)督模式芻議

［摘 要］ 我國(guó)目前的政治監(jiān)督模式尚存在著諸如多頭監(jiān)督、權(quán)責(zé)不清、監(jiān)督權(quán)受制于執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)和處分權(quán)相分離的現(xiàn)象，在當(dāng)前形勢(shì)下，必須從監(jiān)督體制內(nèi)外雙管齊下，不斷改進(jìn)和完善我國(guó)的政治監(jiān)督模式。

［關(guān)鍵詞］ 政治監(jiān)督 監(jiān)督模式 監(jiān)督體系

一、當(dāng)代中國(guó)的政治監(jiān)督模式

所謂政治監(jiān)督模式，是指監(jiān)督系統(tǒng)中監(jiān)督主體對(duì)監(jiān)督客體的行為模式。這種模式主要反映的是政治系統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)行、整合和再分配的過(guò)程，表現(xiàn)為一種政治體系的結(jié)構(gòu)。［1］從監(jiān)督結(jié)構(gòu)上來(lái)說(shuō)，有橫向和縱向監(jiān)督兩種模式；從監(jiān)督層級(jí)上來(lái)說(shuō)，有上級(jí)監(jiān)督、同級(jí)監(jiān)督和下級(jí)監(jiān)督之分；從監(jiān)督強(qiáng)度來(lái)說(shuō)，有法制監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督；從監(jiān)督機(jī)制上來(lái)說(shuō)，有外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督之分。

具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)的政治監(jiān)督模式主要有以下幾個(gè)方面：上級(jí)監(jiān)督，主要是以黨委為領(lǐng)導(dǎo)中心的權(quán)力輻射體制；黨內(nèi)監(jiān)督，這是一種來(lái)自政黨內(nèi)部的對(duì)政黨自身的監(jiān)督；人大監(jiān)督，即人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督，屬于立法監(jiān)督的范疇；司法監(jiān)督，即審判監(jiān)督和檢查監(jiān)督；行政監(jiān)督，由于行政機(jī)關(guān)與群眾直接打交道，腐敗機(jī)率高，直接嚴(yán)重影響黨和政府在人民群眾中的形象，行政監(jiān)督尤為重要，又可分為政治性監(jiān)督和經(jīng)濟(jì)性監(jiān)督兩種類型；下級(jí)監(jiān)督，主要是指下級(jí)機(jī)關(guān)及其成員對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)及其成員的監(jiān)督；另外，我國(guó)的政治監(jiān)督模式體系中還包括政協(xié)和民主黨派的監(jiān)督，人民群眾的監(jiān)督以及輿論監(jiān)督等。

二、我國(guó)政治監(jiān)督模式存在的問(wèn)題

我國(guó)政治監(jiān)督模式在形式上較為系統(tǒng)、全面。從總體上講，是有一定功效的。但在監(jiān)督機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中卻存在著明顯的缺陷，時(shí)常出現(xiàn)監(jiān)督不力或“漏監(jiān)”、“虛監(jiān)”等現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，多頭監(jiān)督，權(quán)責(zé)不清，監(jiān)督乏力。我國(guó)的政治監(jiān)督體系在形式上相當(dāng)完備，有中紀(jì)委的監(jiān)督，人大的監(jiān)督，國(guó)務(wù)院監(jiān)察部的監(jiān)督，法院與檢察院的監(jiān)督，而且還設(shè)立了專門的反貪局等等，正式的監(jiān)督部門可謂相當(dāng)多，實(shí)現(xiàn)了黨的監(jiān)督、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督以及行政監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一。然而監(jiān)督的效果并不明顯，這說(shuō)明我國(guó)的監(jiān)督體系是存在不足的。首先，監(jiān)督部門繁多，職責(zé)不清，形成多頭監(jiān)督，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)核心。其次，中紀(jì)委是黨的紀(jì)律檢察機(jī)構(gòu)，主要是對(duì)黨員的監(jiān)督，然而在我國(guó)的現(xiàn)狀是無(wú)論黨內(nèi)還是黨外的大案要案，沒(méi)有中紀(jì)委的干預(yù)是不可能的，其它監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)際上處于虛設(shè)的地位，監(jiān)察部主要是對(duì)行政官員的監(jiān)督，它只有監(jiān)察權(quán)，而沒(méi)有處分權(quán)，這是不妥的，嚴(yán)重削弱了監(jiān)督的威懾力。這種監(jiān)督權(quán)與處分權(quán)的分離，以及多頭監(jiān)督而又都不愿盡義務(wù)的現(xiàn)狀，使得我國(guó)的監(jiān)督體系在實(shí)際的監(jiān)督活動(dòng)中缺乏效果。

第二，監(jiān)督主體隸屬于監(jiān)督客體，監(jiān)督權(quán)受制于執(zhí)行權(quán)，致使相當(dāng)多的環(huán)節(jié)出現(xiàn)“弱監(jiān)”和“虛監(jiān)”。監(jiān)督應(yīng)該是同體監(jiān)督與異體監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一，相互補(bǔ)充。如果只有同體監(jiān)督，而缺少異體監(jiān)督，就會(huì)使監(jiān)督形同虛設(shè)。就政治監(jiān)督的本質(zhì)而言，應(yīng)該是一種強(qiáng)制的外在監(jiān)督，而我國(guó)政治監(jiān)督更多是一種體制內(nèi)的監(jiān)督，監(jiān)督部門及其人員往往隸屬于被監(jiān)督部門與官員，在這種情況下，主要只能依靠官員的個(gè)人道德修養(yǎng)了，這必然使得監(jiān)督乏力，這就形成了“弱監(jiān)”和“虛監(jiān)”現(xiàn)象。

第三，注重事后監(jiān)督，忽視事前與事中監(jiān)督。從監(jiān)督過(guò)程來(lái)說(shuō)，可劃分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督三種狀態(tài)。理論上，擁有監(jiān)督權(quán)的主體對(duì)監(jiān)督客體一般應(yīng)有全環(huán)節(jié)的介入，否則就會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督環(huán)節(jié)上的漏洞。而我國(guó)目前出現(xiàn)的違紀(jì)違法行為，更多是缺乏對(duì)官員的事前預(yù)防監(jiān)督與事中的全過(guò)程監(jiān)督，事后監(jiān)督只能是追懲性的，往往已經(jīng)造成重大損失。

第四，監(jiān)督法規(guī)不健全，監(jiān)督彈性大。我國(guó)雖然從憲法到政府規(guī)章條例都規(guī)定了監(jiān)督，但只是籠統(tǒng)的規(guī)定，缺乏細(xì)化，存在著監(jiān)督主體眾多，監(jiān)督客體不確定的情況，似乎監(jiān)督層層相扣，但實(shí)際上遇到不宜監(jiān)督的對(duì)象，就出現(xiàn)誰(shuí)也不愿監(jiān)督，爭(zhēng)功委過(guò)的現(xiàn)象。而且在某種情況下，隨意性比較大，往往取決于領(lǐng)導(dǎo)人的意志，領(lǐng)導(dǎo)重視則監(jiān)督得力，領(lǐng)導(dǎo)不重視則監(jiān)督失位。

第五，輿論監(jiān)督?jīng)]有起到應(yīng)有的作用。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)輿論監(jiān)督步伐邁得較快，但仍然存在著一些問(wèn)題，具體表現(xiàn)為：第一，輿論監(jiān)督立法嚴(yán)重滯后；第二，管理體制不順，新聞媒體缺乏必要的獨(dú)立性。

三、改進(jìn)和完善我國(guó)政治監(jiān)督模式的對(duì)策

（一）理順監(jiān)督體系，明確監(jiān)督職責(zé)。

我國(guó)目前的監(jiān)督體系存在多頭監(jiān)督，監(jiān)督客體明確而監(jiān)督主體難以確定的現(xiàn)象，這里主要不是說(shuō)沒(méi)有監(jiān)督主體，而是這種監(jiān)督主體太多，缺乏確定性，這就導(dǎo)致在監(jiān)督的過(guò)程中多頭監(jiān)督，在有利的方面，搶著監(jiān)督，在難以監(jiān)督的領(lǐng)域誰(shuí)也不愿意監(jiān)督的現(xiàn)象。比如對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，有中紀(jì)委的監(jiān)督，也有行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)察部和反貪局的監(jiān)督，又有檢察院以及法院的監(jiān)督，另外還有政協(xié)、人大、社會(huì)輿論的監(jiān)督。從表面上看，監(jiān)督體系相當(dāng)完備，但事實(shí)上監(jiān)督效果并不明顯，關(guān)鍵就是監(jiān)督主體的不確定性。這就要求我們做到以下兩點(diǎn)：首先，明確監(jiān)督主體，對(duì)于具體的部門應(yīng)該有具體的監(jiān)督部門，不能將監(jiān)督主體抽象化或泛化，比如中紀(jì)委是黨的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，那么它的職責(zé)就是對(duì)各級(jí)黨的機(jī)構(gòu)和黨員的監(jiān)督，主要是對(duì)黨的中央機(jī)構(gòu)和黨員干部的監(jiān)督。其次，樹(shù)立行政監(jiān)督的權(quán)威，落實(shí)監(jiān)察部的實(shí)權(quán)。因?yàn)樾姓C(jī)構(gòu)是與人民群眾生活最為緊密的，行政監(jiān)督應(yīng)該有突出的地位，目前監(jiān)察部的權(quán)力還不足以進(jìn)行有效的行政監(jiān)督。

（二）建立獨(dú)立權(quán)威的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體系。

縱觀當(dāng)今世界各國(guó)，監(jiān)督到位、落到實(shí)處，無(wú)一例外都具有獨(dú)立權(quán)威的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體系。在我國(guó)建立獨(dú)立的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體系必須注意以下兩點(diǎn)：首先，財(cái)政獨(dú)立，這是重要基礎(chǔ)，可考慮由中央直接撥款，這樣就不會(huì)受到各級(jí)政府部門在財(cái)政方面的牽制，也能根據(jù)實(shí)際工作需要增加投入。其次，不妨建立獨(dú)立的直接隸屬中央最高層的上下統(tǒng)一的監(jiān)督系統(tǒng)。目前，部分省市由中央直接任命地方紀(jì)委書(shū)記的方式就是很好的嘗試。這樣可以保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)的官員在辦案中不受地方政府及其官員的干擾，從而獨(dú)立、高效、堅(jiān)決地打擊違法亂紀(jì)行為，實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)監(jiān)”和“實(shí)監(jiān)”。

（三）完善監(jiān)督過(guò)程，加強(qiáng)預(yù)防監(jiān)督。

我國(guó)目前的監(jiān)督模式，更注重的是事后懲戒性的監(jiān)督。這也是目前腐敗行為多發(fā)的重要原因。所謂監(jiān)督，也就是將可能的越軌行為扼殺在萌芽狀態(tài)，這應(yīng)該是監(jiān)督內(nèi)涵的重要方面，而這一重要內(nèi)容往往被忽視了，因此在我國(guó)政治監(jiān)督模式的建構(gòu)中必須落實(shí)這一點(diǎn)。具體來(lái)說(shuō)，一方面就是加強(qiáng)事前監(jiān)督，這是預(yù)防性的，在初始階段發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題，這也是最經(jīng)濟(jì)最優(yōu)化的方式；另一方面，就是將監(jiān)督貫穿于過(guò)程的始終，隨時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題，這也能減少因權(quán)力越軌而產(chǎn)生的損失。

（四）制定監(jiān)督法律，完善司法體制。

監(jiān)督主體對(duì)于監(jiān)督客體的監(jiān)督，不能主觀臆斷，要以完善的監(jiān)督法律為依據(jù)，這也是現(xiàn)代法制社會(huì)必須具備的。目前，我國(guó)的政治監(jiān)督只在憲法和中國(guó)共產(chǎn)黨黨章中有些原則規(guī)定，但缺乏可供給操作的專門監(jiān)督法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。因此，堅(jiān)強(qiáng)監(jiān)督立法與整合，不斷完善我國(guó)的監(jiān)督法律體系是當(dāng)務(wù)之急。必須做好以下兩個(gè)方面的工作：首先，盡快制定《政治監(jiān)督法》以及完整配套的具有可操作性的監(jiān)督法律法規(guī)，如政黨監(jiān)督法、人大監(jiān)督法、人民群眾監(jiān)督法、行政監(jiān)督法、新聞?shì)浾摫O(jiān)督法等。其次，對(duì)已有相關(guān)法律進(jìn)行整合，修改與政治監(jiān)督法相違背的現(xiàn)行規(guī)章條例，使對(duì)各項(xiàng)權(quán)力的監(jiān)督納入法制的軌道。

（五）發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。

新聞?shì)浾摫O(jiān)督是反腐的一把利器。一定聲勢(shì)的輿論具有強(qiáng)大的能量，有助于促進(jìn)權(quán)力動(dòng)作的公正性。要加強(qiáng)新聞?shì)浾摻ㄔO(shè)，首先要加強(qiáng)有關(guān)制度的建設(shè)，制定符合現(xiàn)實(shí)的《新聞法》、《誹謗法》等，以法律規(guī)定并保障新聞工作者尤其是記者的批評(píng)權(quán)、知情權(quán)以及批評(píng)者和被批評(píng)者的權(quán)利和義務(wù)。其次，擴(kuò)大輿論監(jiān)督的獨(dú)立性。為了確保輿論監(jiān)督的權(quán)威性，在堅(jiān)持正確輿論導(dǎo)向和維護(hù)穩(wěn)定大局的前提下，要保證新聞媒體對(duì)重大腐敗案件有采訪、調(diào)查、報(bào)道及評(píng)論的權(quán)力。

（六）發(fā)揚(yáng)人民民主，調(diào)動(dòng)公民監(jiān)督的積極性。

從理論上說(shuō)，在代議制民主制國(guó)家，政府的權(quán)力來(lái)源于人民的授權(quán)，人民是權(quán)力的真正主體，人民有權(quán)對(duì)違背權(quán)力授予者意志的代理人實(shí)行糾正與制裁。由于人民的權(quán)力委托行為是逐級(jí)遞減的，政治監(jiān)督行為也應(yīng)該是逐級(jí)遞減的。也就是說(shuō)在某種情況下體現(xiàn)為直接監(jiān)督的行為，在另一種情況下則體現(xiàn)為間接監(jiān)督。無(wú)論是直接監(jiān)督還是間接監(jiān)督，都離不開(kāi)公民的政治參與，公民參與是政治監(jiān)督的根本。我國(guó)是人民民主的國(guó)家，國(guó)家的一切權(quán)利屬于人民，人民監(jiān)督具有至高無(wú)上的地位，人民有申訴、控告和檢舉的權(quán)力，可以通過(guò)相關(guān)權(quán)力代理機(jī)構(gòu)對(duì)違背人民意志的行為依法追究責(zé)任。在目前所要做的就是：一方面，不斷提高公民的政治參與意識(shí)，使人民群眾認(rèn)識(shí)到自身權(quán)力之所在，調(diào)動(dòng)人民群眾政治參與的積極性。另一方面，完善公民政治參與的法律法規(guī)和途徑，使得公民的政治參與真正落實(shí)到位。○

注 釋：

［1］劉邦凡.政治管理學(xué)導(dǎo)論［M］.香港新聞出版社，2004.145.

參考文獻(xiàn)：

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［2］陳國(guó)權(quán)，徐喚陽(yáng).論政治監(jiān)督的有效性與民主政治的發(fā)展［J］.理論探討，2003（3）.

［3］陳國(guó)權(quán).角色沖突與利益矛盾：政治監(jiān)督的一種新解說(shuō)［J］.社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2000，（1）.

［4］陳國(guó)權(quán).論政治監(jiān)督體系的整合優(yōu)化［J］.社會(huì)主義研究，1999，（3）.

［5］李宗樓.論政治監(jiān)督的改革與完善［J］.安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），1999，（3）.

責(zé)任編輯 晏蔚青