對經濟欠發達地區農村基礎設施建設的思考

［摘 要］ 經濟欠發達地區農村基礎設施建設往往也比較落后。農戶經濟能力不足，缺乏投資熱情，組織、協調工作困難，財政投入不夠，決策機制不科學等是造成經濟欠發達地區農村基礎設施建設相對滯后的主要原因。加強農村基礎設施建設，對于加快經濟欠發達地區經濟發展，改善農民生產和生活條件具有重要意義。本文通過分析影響農村基礎設施建設的因素，探討了加強經濟欠發達地區農村基礎設施建設的對策。

［關鍵詞］ 欠發達地區 基礎設施建設 影響因素 對策

農村基礎設施是農村經濟和社會發展的前提和基礎，也是統籌城鄉發展，全面實現小康社會的重要保障。中共中央國務院在關于推進社會主義新農村建設的若干意見中，把加快農村基礎設施建設，作為建設社會主義新農村的一項重要內容。改革開放以來，袁州區農村經濟和社會發展取得了巨大成就，農民生活水平總體上有了很大提高，農村基礎設施建設也不斷加強。全區共有鄉鎮22個，村民委員會282個，截止2006年，通汽車的村有275個，通自來水的村122個，通電的村275個，通電話的村259個，通廣播的村131個。但相對于周邊地區而言，袁州區農村基礎設施建設仍然比較滯后。如村莊道路硬化比例少，住房建設缺乏規劃，農田水利設施常年失修，還有少數村莊不通電，等等。袁州區作為一個經濟欠發達地區和傳統的農業區，要鞏固農業的基礎地位，全面實現農村小康，加強基礎設施建設顯得尤為重要。

一、充分認識加強農村基礎設施建設的重要意義

農村基礎設施建設是農村現代化的重要任務和標志之一，是一項涉及農村方方面面的復雜的系統工程，必須從戰略的高度加以認識，調動全社會的力量，形成推進農村基礎設施建設的合力。

（一）加強農村基礎設施建設，可以改善農民的生產生活條件和提高政府威信。

農村基礎設施建設惠及每一個村民，是一項功在當今、利在后世，得民心、順民意的人心工程。隨著農村經濟的發展和人民生活水平的提高，農民迫切希望改變農村基礎設施建設落后的面貌，改善自身的生存環境，提高生活的質量。加強農村基礎設施建設，既能為農村經濟發展創造良好的基礎條件，又可以改善農民的生產生活環境。它是各級政府義不容辭的責任，也是實踐“三個代表”重要思想的具體體現。同時，在完善農村基礎設施條件的過程中，干部真心誠意地為群眾辦實事、好事，又可以贏得群眾的好評，有利于改善政府形象，進一步密切黨群、干群關系，增強村級組織的凝聚力和號召力。

（二）加強農村基礎設施建設，是開拓市場、擴大內需和促進經濟增長的重要舉措。

擴大內需，關鍵在于啟動農村這個大市場。而農村大市場的形成，一靠增加農民收入，二靠農村基礎設施的完善。近年來，有這樣一種傾向，即一提到開拓農村市場，大家就把眼睛盯在了農民對冰箱、電視、電話等家用電器的需求上。當然，這些也是農村市場需求的重要組成部分，但不是最重要的，更不是全部。經濟欠發達地區農民對于道路、住房、自來水、取暖、燒飯等問題的關心和追求比起對家用電器的需求來說更重要，也更迫切。加強農村基礎設施建設，不僅可以直接拉動本地區投資需求的增長，還有利于改善農村的消費環境，擴大農民的消費需求，從而促進經濟增長。

（三）加強農村基礎設施建設，是提高農業綜合生產能力的根本措施。

袁州區農業基礎相對脆弱，主要是指農業的基礎設施在總體上還很薄弱，少數地方還是靠天吃飯，抵御自然災害的能力還不強。搞好農村基礎設施建設，才能鞏固和提高糧食生產能力，為調整和優化農業結構提供更大的回旋余地，才能為發展優質高效農業創造必要的物質基礎和良好的生產條件

二、影響當前袁州區農村基礎設施建設的主要因素

（一）廣大農戶經濟能力有限，且缺乏投資熱情。

農村基礎設施建設所需資金數額大，且投資回報的周期長，相當部分的投資要經過幾年甚至幾十年才能得到回收補償。因此，投資主體必須具備較強的經濟實力。對單個農戶來講，由于經營規模小，資金積累能力弱，根本無力承擔高額的投資所需資金。如2006年，袁州區農村居民人均純收入為3489元，但扣除生活消費支出后所剩無幾。

近年來，袁州區農民家庭收入來源趨向多元化，農業收入在農戶家庭總收入中的比重下降。2005年，農村住戶人均現金收入4490.97元，其中第一產業現金收入僅為1835.70元，非農收入比重不斷增長。農田基本建設狀況對家庭收入影響較小，小規模農戶對農田基本建設的興趣淡化。還有一些非農收入豐厚且穩定的家庭，干脆讓土地拋荒。在人均土地資源較多的鄉鎮，或是沒有外出勞力的家庭，盡管農田基本建設狀況對家庭收入影響較大，但由于農產品價格連續多年走低，成本居高不下，農業所占收入少，同樣對農田基本建設投入缺乏足夠的動力。這兩年農副產品價格開始大幅上揚，但增加的利潤大部分為流通環節所消耗，農民所得實惠有限，多數農戶還是覺得從事農業產業收入偏低，不如外出務工，因而不愿對農田基本建設加大投入。特別對超出自身受益范圍的農田基本建設多有抵觸情緒，認為是增加了他們的負擔。

（二）在農村基礎設施建設中，組織、協作工作難以進行。

水利、道路、學校等農村基礎設施既有公共性，又有利益的不對稱性。在具體建設實施過程中，勞動力的抽調、任務的分配、資金的分擔很難做到絕對公正。鄉與鄉、村與村、農戶與農戶之間存在相互推諉、觀望的現象，把農民組織起來矛盾多多，困難重重。由于青壯年勞動力外流，甚至有部分農村家庭舉家外出，這給農村勞動力的組織和使用帶來極大困難。2006年，袁州區鄉村從業人員345261人（全區戶籍人口共100.96萬，其中勞動力413043人），農林牧副漁從業人員205405人，其他都在工業、建筑業、交通運輸等非農產業，外出離鄉從業人員93358人，占鄉村從業人員比例達27％。既便對于無法投工投勞的農戶允許其以資代勞，款項的收取也存在一定的難度。有的公益項目即使村民大會通過，也因難以組織人力、物力和財力而遲遲不得動工。在近兩年的新農村建設過程中，各地充分發揮農民投身新農村建設的積極性，農村公益事業采用“一事一議”籌資籌勞來解決。但由于農民的承受能力有限，經濟實力存在差異，村級組織要把農民真正組織起來籌資籌勞也很困難。

（三）農村稅費改革，減少了鄉鎮財政收入，影響了對農村基礎設施建設的投入。

從1983年在全國推行鄉鎮政府、建立鄉鎮財政以后，為實現對農業生產提供基礎設施的公共服務目的，鄉鎮政府通過收取鄉統籌、鄉鎮道路建設費和集資等方式籌集資金，以及利用義務工和勞動積累工方式進行農田水利基本建設、整修道路、購置生產性固定資產等農業基礎設施建設。通過這種非財政籌資方式使農業生產條件有了一定程度的改善，農業生產能力有了提高，為農業生產發展和農民收入的提高奠定了基礎。

稅費改革后，國家取消了村提留、鄉統籌。面向農民收取的行政事業性收費、政府性基金和鄉鎮道路建設費也隨之取消，鄉鎮道路建設資金要求列入財政預算，村級道路的修建則可通過農村“一事一議”籌資籌勞方式來解決，同時改革了村提留征收辦法。這些政策的改變，使鄉鎮財政出現了缺口，大部分鄉鎮財政難以為繼，上級轉移支付資金又與農業基礎設施實際所需資金相去甚遠。在人員經費存在嚴重缺口的情況下，鄉鎮要擠出一塊資金用于農村基礎設施建設也不太現實。

（四）決策機制缺乏科學性。

農村各種基礎設施建設從立項到實施往往是由各級政府官員決策的，而政府官員也是“理性經濟人”，也追求自身效用最大化，“預算最大化”成為其效用函數。因而決策很難使政府官員的偏好與農民的偏好相一致，導致基礎設施建設效率損失。同時農民又很難通過有效的監督和激勵機制來約束政府的行為，各級政府必然會在自身利益的驅動下做有利于自己的制度安排，提供反映自身偏好的公共基礎設施。政府主導的政策決策容易導致符合官員偏好的公共基礎設施供給過剩，而農民迫切需求的公共基礎設施則供給不足。

此外，現階段欠發達地區的農民希望利用實用性的公共基礎設施早日脫貧，這造成農村公共基礎設施建設理念存在一定的扭曲。如一些貧困地區的建設支出“急功近利”，缺乏統籌規劃，結構優化意識較差，往往熱衷于投資新建項目，而不愿投資維修存量項目；改田不改土，治水不治山；重田輕路或重路輕田；重生產設施輕流通設施；忽視節水節能工程和環保生態工程；忽視教育、文化、衛生設施，等等。這種不合理性需要用公共財政的規范加以約束，從而提高欠發達地區農村基礎設施建設的科學性。

三、加強欠發達地區農村基礎設施建設的對策

農村基礎設施建設是農村現代化的重要任務和標志之一，是一項涉及到農村方方面面的復雜的系統工程，必須從戰略的高度來認識其重要性，調動全社會的力量，形成推進農村基礎設施建設的氛圍和合力，扎扎實實地做好這項工作。

（一）建立和完善農村基礎設施建設資金的投入新機制。

1.加大政府對農村基礎設施建設的投入力度。建設社會主義新農村是一種政府主導型的社會發展戰略模式，政府的主導作用具體體現在對農村總體發展規劃和政策的制定以及適當的財政投入等方面。按照中央要求，要將財政性建設資金向農村傾斜，下決心調整國民收入分配格局，特別是調整政府建設資金的投向和結構，由以城市建設為主向更多地支持農村建設轉變。各級政府要按照“三個高于”“三個加快”的要求，自覺轉變管理和服務職能，更多地關注和支持農村，把工作重心逐步轉向農村，把掌握著的資源更多地投向農村，把基礎設施建設重點轉向農村，在制定發展規劃、安排建設項目、增加資金投入時都要向農村傾斜。

2.建立農村基礎設施建設的多元投入機制。通過整合社會各方面的力量，共同參與農村基礎設施建設。農民是新農村建設的主體，要充分調動廣大農民群眾的積極性，激發他們通過自己的辛勤勞動來改善自身的生產生活條件。同時，政府要通過直接補助資金、補助原材料或“以獎代補”等方式給予鼓勵，引導農民對直接受益的公共設施建設投工投勞。要加快建立全社會參與的激勵機制，鼓勵各種社會力量參與農村基礎設施建設，努力營造全社會關心、支持、促進農村基礎設施建設的良好氛圍。

（二）加強對農村基礎設施建設的組織和領導。

在資源配置市場化、利益主體多元化時期，開展農田基本建設和公共設施建設，必然要走投入主體多元化、建設和營運社會化之路，這樣就會不可避免地出現一些新情況和新問題。因此，必須加強對農村基礎設施建設的組織和領導，一是加大宣傳教育力度，增強村民和投入主體的全局意識、協作意識和發展意識；二是科學規劃，認真組織實施。堅持統籌兼顧，不管是水利、農田、道路項目，還是教育、文化、衛生項目，都要注意配套性、可行性和發展性。要制訂切實可行的建設規劃，有計劃、有步驟地組織實施，防止重復建設、盲目改造，注意保護群眾的積極性；三是加強協調。綜合運用思想政治工作手段、行政手段、法律手段、經濟利益等手段，搞好協調，形成合力；四是加強資金管理。對財政下撥資金、公共設施營運收益，要實行專戶管理，做到專款專用，防止挪用。同時加強對項目資金使用情況的監督，增加透明度，增強干群之間、投入主體之間的信賴度、依存度，促進共同發展。

（三）加強農村基礎設施建設要注重實效。

中央在提出建設社會主義新農村戰略時，已充分考慮到我國東、中、西部發展的差距，明確了因地制宜、量力而行的原則。袁州區也同樣存在發展差異，發達村鎮和欠發達村鎮之間差距明顯。因此，農村基礎設施建設也要立足于本地實際，不搞一刀切，設置有差別的指標和時間進度。農村基礎設施建設要充分尊重農民的意愿，廣泛聽取他們的意見，科學民主決策。要從解決農民需求最迫切、受益最直接的方面入手，每年重點抓好幾件農村基礎設施建設實事工程，逐年分步推進。農村基礎設施建設要注重實效，不搞形象工程，要讓農民在農村基礎設施建設中真正得到實惠，力爭早日實現建設社會主義新農村的宏偉目標。○

參考文獻：

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責任編輯 劉金旭