政府間縱向分權的契約性質

摘 要：本文以浙江省省以下政府間縱向分權的案例為背景，利用契約理論的分析框架，揭示了政府間縱向分權的契約性質。知識在政府間的分布、政策領域的復雜性、政府之間的依賴性和契約的實施機制是影響政府間契約類型選擇的關鍵因素。浙江經濟本身的特點——塊狀經濟和民營化，促進了分權化契約的達成和擴散，提高了政府間的分工效率。

關鍵詞：強縣擴權；強鎮擴權;政府間契約

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2007)11-0010-05

浙江的強縣擴權、強鎮擴權改革引起了社會的廣泛關注，筆者認為這是中國式分權的典型案例，值得從理論上探尋這種政府間分權化改革的動因、推力和社會經濟影響。本文將利用契約理論的分析框架，試圖揭示政府間縱向分權的契約性質和效率屬性。接下來的第一部分將簡單地總結浙江“強縣擴權”和“強鎮擴權”改革的脈絡，第二部分從理論上給出一個解釋政府間分權契約關系的一般分析框架，第三部分則利用這一分析框架來解釋浙江省以下政府間分權化改革的實踐，最后是結論。

一、背 景

（一）浙江的強縣擴權改革脈絡

20世紀90年代以來，浙江共經歷了四次強縣擴權改革，每一次改革都是政府與市場關系以及不同政府層級之間關系的適應性調整。第一次改革發生在1992年，浙江省對13個經濟發展較快的市縣進行了擴權，內容主要是擴大建設、技術改造和外商投資項目的審批權。第二次改革發生在1997年，內容是允許蕭山、余杭實行部分地級市的經濟管理權限。第三次改革發生在2002年，浙江省委辦公廳下發了《中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳關于擴大部分縣(市)經濟管理權限的通知》（浙委辦［2002］ 40號文件），把313項原本屬于地級市的經濟管理權限“空降”到了浙江省紹興、蕭山等20個經濟發展勢頭迅猛的縣級行政區頭上。這313項權限涵蓋了計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等12大類，幾乎囊括了省市兩級政府經濟管理權限的所有方面^[2]。最近的一次改革發生在2006年11月，中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳下發了《關于開展擴大義烏市經濟社會管理權限改革試點工作的若干意見》，在不改變義烏由金華市領導的管理體制前提下，進一步擴大義烏市政府經濟社會管理權限，除規劃管理、重要資源配置、重大社會事務管理等經濟社會管理事項外，賦予義烏市與設區市同等的經濟社會管理權限。經過第四輪擴權后，浙江省義烏市政府成為當今中國權力最大的縣級政府（傅白水，2007）。

（二）浙江的強鎮擴權改革舉措

就在浙江的“百強縣”數目年年攀升，其它兄弟省份紛紛效法浙江經驗搞強縣擴權的時候，浙江又開始實施強鎮擴權戰略。浙江首批選定的141個省級中心鎮，全省各地區都有分布。其中杭州市最多，有19個，寧波市17個，溫州市和金華市各15個，嘉興市14個，舟山市6個。按照“依法下放、能放就放”的原則，浙江這次明確賦予中心鎮部分縣級經濟社會管理權限，涉及財政、規費、資金扶持、土地、社會管理、戶籍等10個方面。同時，強化中心鎮政府農村科技、信息、就業和社會保障、義務教育、公共醫療衛生等公共服務職能，理順中心鎮條塊關系，垂直部門派駐中心鎮機構，探索中心鎮行政執法監管改革。更值得關注的是，縣級政府的職能部門與鎮政府通過合同的方式將管理權限下放。比如，紹興縣建設、發改、經貿、外經貿、建管、商貿等部門，就已和其下轄的楊汛橋鎮、錢清鎮等簽訂委托協議書，將投資項目的核準、備案，建筑工程許可證核發等相應的職權下放到鎮。同時，鎮還享受相對獨立的財權，區域范圍內的土地出讓凈收益全部返還給這些鎮^[5]。

二、政府間縱向分權的契約性質

中央與地方政府之間的關系以及省以下地方政府之間的關系本質上是一種契約關系，是一種權利和義務關系的組合。契約分析方法可用來分析分權化政策或不同層級政府之間的競爭合作關系，這種方法即適用于聯邦制國家，也適用于單一制國家^[4]。我們首先說明政府間縱向分權契約的不同形態，然后分析決定不同契約形態的主要因素是什么，最后對政府間分權契約的效率屬性進行評價。

（一）政府間縱向分權契約的類型

契約理論告訴我們，經濟社會中的契約形式具有多樣性，但存在兩種極端的契約類型：一種是交易性契約或完全契約，另一種是關系性契約或不完全契約。事實上，絕大多數契約類型都處于這兩種極端之間。交易性契約指的是，在締結契約的時候，雙方的權利、義務能得以清楚地陳述，即所有的協調問題都可以事先說明。因此，交易性契約惟一的挑戰來自于契約能否實施，以及在多大程度上如契約所規定的那樣實施。為保障契約的實施和實施效率，就需要設計一套令契約自動實施的“激勵方案”，或者需要引入第三方的外部監督，如法庭。相反，關系性契約承認契約的不完全性，即契約簽訂之時無法窮盡各種可能出現的協調問題，從而契約設計的目標不在于盡可能地使契約規定本身“細致入微”，而在于設計一種契約雙方都認可的“治理機制”，一旦事后（契約簽訂后）遇到了事先（契約簽訂之時）未曾預料到的協調問題，就可通過這種“治理機制”來處理雙方的利益沖突。這種情況下，協調問題是事后而不是事前解決的，對契約履行的監督也是雙邊的，因此，關系性契約的簽訂和履行都需要參與方更多的合作精神。大多數契約既具有交易性又具有關系性，隨著簽約背景的變化，雙方的權利義務關系在契約實施的階段不斷得以揭示。

契約經濟理論本來是解釋追求利益最大化的個人之間的互動關系，具體到政府間縱向分權契約，契約的參與主體和性質則有所不同。政府是一個組織，而非個人，個人的目標函數在短期內一般是明確的，而政府的目標函數即使在短期內也往往是模糊的和復雜的。作為外在表現的政府目標往往是多個行為主體目標函數的妥協性疊加，居民的利益、政治決策者的利益、公務人員的利益、特殊利益集團的利益，以及不同層級政府之間的利益差別最終都會影響到作為外在表現的政府目標函數。簡言之，從靜態上看公共部門是多目標的，從動態上看公共部門的目標是多變的，尤其是在憲政法制不完善的單一制國家中這種組織目標的可變性可能達到“朝三暮四”的糟糕狀態。同時，不同層級政府之間的職能分工往往是重疊的，甚至連職能目標的確定也是在政府主體相互博弈和學習的過程中逐步被發現和明確的。于是，我們大致可以將政府間縱向分權的契約關系劃分為三類，也許這種分類具有一定的武斷性。

類型1：純粹的交易性契約。這種契約關系比較簡單，中央政府或上級政府具有非常明確的任務目標和實施方案，只是簡單地將這一任務委托給低一級政府，低一級政府沒有任務目標和實施方式的選擇權。嚴格來講，這種契約關系不算是政府間的縱向分權，因為，低一級政府并沒有獲得任何實質性的決策權。這種契約形式下的最根本問題是上一級政府如何保障或監督低一級政府完全按照其意圖行事。

類型2：目標確定但施行方式不確定的關系性契約。在這種契約關系下，上級政府的任務目標是明確的，但它無法辨別下級政府以何種方式能夠更加有效率地實現其目標。因此，上級政府就將任務目標明確給予下級政府，同時允許下級政府根據自身情況設計合理的施行方式。下級政府的施行能力則取決于上級政府允許使用的手段和方式。

類型3：目標和施行方式均不確定的關系性契約。在這種情況下，無論是任務目標還是施行方式，上級政府和下級政府都無法事先明確規定，兩級政府只有在合作中逐漸摸索出較為明晰的戰略目標以及實現目標的更好方式。這里，合作就是一個試錯和學習的過程，在合作中不同層級政府的能力得到提高。

（二）決定政府間縱向分權契約類型的因素

政府間縱向分權契約到底應該采取哪種形式？或者說具體到某一任務，應該采取何種契約形式？OECD^[4]的研究為我們提供了一個可資參考的分析框架，其中有四個維度需要考慮：第一，知識在上級政府和下級政府之間的分布情況。第二，政策領域本身的復雜程度。第三，在這一政策領域中，上下級政府之間的相互依賴性。第四，基于現有制度框架的契約實施機制。

1-知識在政府間的分布。假定存在兩級政府：中央和地方；兩種知識狀態：高技能和低技能，則按照排列組合，可能出現四種情況：第一種情況是中央和地方都是高技能的，則政府間的契約可以是完全性的，作為委托人的中央政府可以事先明確事后可能發生的各種情況。此時，中央政府的惟一任務是監督地方政府的施行，以盡量控制地方政府對潛在租金的獲取。第二種情況是中央和地方都是低技能的，雙方都不能準確地知道如何處理某個政策問題，此時，雙方必須通過合作來不斷明確政策目標和實現目標的政策手段，這種契約毫無疑問是關系性的。第三種情況是中央政府高技能，地方政府低技能，高技能的中央政府將任務委托給低技能的地方政府，此時，中央政府不擔心地方政府的策略性行為，而是通過對地方政府的培訓和指導來加強地方政府的執行能力。單一制國家的分權過程中往往會出現這種情況。第四種情況是中央政府低技能，地方政府高技能。此時，中央政府不知道地方政府所面臨的真實約束，完全契約是不可能的。中央政府可以通過地方政府之間的競爭發現地方政府的偏好和約束，從而降低地方政府因擁有信息優勢而獲取租金的能力。顯然，此時的契約是關系性的，中央政府有一個學習、調整的過程。另外，知識本身可能是內生的。各級政府的知識和技能水平可能隨著合作博弈的推進而獲得提高。相應地，政府間的契約關系也會隨著知識分布的相對變化而發生變化 。靜態的最優契約往往是不存在的，在一個動態的學習環境中，隨著知識的增進，契約關系將變得更優。

2-政策領域的復雜性。政策領域的復雜程度會影響政府間契約關系的選擇，因為當復雜性很高時，當事人的行為不容易觀察，績效是否達標，以及承諾是否兌現等問題也不容易被證實。復雜性不僅使得契約規定的完備性不可能實現，而且也影響到契約承諾的可實施性。當一個政策領域中政府間關系相對簡單時，不必擔心政策目標之間的相互作用，任務目標精確，容易控制，則政府間契約可以選擇交易性契約，如交通基礎設施、學校、醫院、垃圾處理、道路維修等等都屬于這一類型。然而，當任務復雜性增加時，就不容易對任務本身進行清晰的描述，目標和實現目標的手段都會變得模糊不清，建立一套可觀察、可度量的評價指標體系不是難以運作，就是會受到誤導。復雜性還表現在多任務問題上，即代理人被要求同時完成多個任務和實現多個目標。這種情況下，如果其中有些任務或目標相對容易度量，則作為代理人的地方政府很有可能將精力更多地投入到容易度量的任務或目標中去；如果其中某些任務或目標的實現成本相對較低，則作為代理人的地方政府有動機優先完成這些低成本的任務。

如果復雜的任務能夠被分解為簡單的任務，那么，上面的擔心就不存在了。但大多數復雜任務之所以復雜，就在于它的不可分解性，因為一個復雜任務中的元素往往都是相互影響和相互依賴的，牽一發而動全身。

3-政府之間的依賴性。上下級政府之間不同于市場上交易的買賣雙方，上下級政府被嵌入到一個無法改變的制度框架之中，并必然發生重復博弈。因此，上下級政府的每一個行動都要考慮對方的反應，這就產生了政府間的依賴性。如果政府間契約是不完全的，那么各級政府都害怕對方會在共同承擔的公共事務上過低投資，從而形成了公共品提供的投資阻塞。以中央和地方兩級政府為例，中央政府可能會通過過度放權來規避風險，逃避責任。可以預見的情形是，中央政府將事權（責任或義務）下放給地方政府，卻不提供相應的財力或必要的措施，事實上，中央政府在搭地方政府的“便車”。相反，地方政府擁有私人信息，它可以將中央政府投入的資源轉為它用，以增加其特定的地方利益，將中央投入產生的政治經濟利益內部化，同時，利用契約關系的不完全性將政策試驗失敗的責任推給中央政府。這就是說，當政府間的相互依賴性很高的時候，不完全契約對雙方而言都是無效率的。如果更多的政府職能被清楚地授予地方政府，那么，政府間的縱向依賴性就越低，各級政府的獨立性就越強，從而在此基礎上就會有更多的政府職能以分散化的方式得以實現。由此可以得出一個基本的判斷，政府間合作始于一個不完全契約，在契約的施行期間，契約雙方的知識和能力都得以提高，從而可以將原本模糊的、相互依存的目標和行為方式明晰化，地方政府將獲得越來越多的明確性分權（權責對應），各級政府的相對獨立性增強，政府間縱向契約的完備性增強。

4-契約實施的機制。政府間契約關系的實施機制不同于一般市場交易的實施機制，因為作為“法庭”的第三方在這里作用非常有限。政府間契約實施機制的有效性取決于契約雙方是否能夠對不履行義務的機會主義行為給予足夠的懲戒。在單一制國家中，中央政府處于主動地位，能夠對違約的地方政府進行懲罰，但反過來卻行不通，地方政府無法懲罰中央政府的機會主義行為，故而不能將中央政府的事前承諾當作理所當然。在聯邦制國家中，中央和地方政府都擁有一定的懲戒力，這種情況下的契約關系和實施機制更加平衡。即使存在“行政司法法庭”，這種第三方監督和懲罰機制也未必是有效率的。當契約傾向于是交易型的時候，由于事先的目標設定和契約規定是清楚的，事后評價相對容易，因此，對違約一方的行為判定和懲戒都是“有據可依”的，正是這種實施機制有效性的預期導致了契約雙方中規中矩，效率損失被控制在較小的范圍內。當契約類型是關系性的時候，尤其是當參與方之間的權利義務關系隨時間而演化的時候，事前的目標設定和事后的評價標準都是模糊的，作為外部人的第三方根本無法判斷契約是否得到了有效實施。

政府間契約的實施除了依靠參與者之間的內在制衡和“第三方”裁定之外，還受到政治責任在政府間配置方式的影響。在民主制國家中，選民的選票本身就是一種實施機制。信息不對稱以及政府對信息的操縱可能造成“選票誤投”，選民無法判斷真正的責任方究竟在哪一級政府。因此，增加政府透明度，明晰政府間責任，公眾監督才能有的放矢，對各級政府才能形成真正的約束，并促進效率提升。對于政治集權的政體而言，政治責任的地方化將成為經濟和諧發展的內生需要。

三、浙江強縣擴權、強鎮擴權的契約解釋

（一）經濟發展模式與擴權改革

浙江省經濟發展的一個重要特點就是卓有成效的“塊狀經濟”，強縣和強鎮都依托著一個或多個特色明顯的專業化產業區。一個村、一個鄉鎮甚至一個市縣都集中于某一種類工業品的生產和交易。“一鎮一品”、“一鎮一業”已成為浙江塊狀經濟的典型現象，大批經濟強鎮實力甚至可以和縣級市相匹敵。當地的居民圍繞某一種商品的生產交易形成了相對穩定的經濟網絡，區域之間則形成了基于比較優勢和競爭優勢的分工體系，應該說“塊狀經濟”的發展是浙江農村工業化和區域經濟發展的顯著特征^[3]。

以“塊”（縣和鎮）為主的經濟發展模式的成功意味著縣域經濟和鎮域經濟的相對重要性和相對獨立性會不斷得到加強，這是浙江財政“省管縣”模式得以在夾縫中存續發展的最根本原因。強縣擴權、強鎮擴權改革是浙江經濟發展的內在需要。一方面，縣域經濟對地級市的依賴性相對較小，這種情況下，縣里的事情要經（地級）市政府的協調和批準就不具有經濟上的合理性，因為只有在市縣經濟高度相互依賴的情況下，“市管縣”才具有經濟合理性，所以，隨著經濟的發展，尤其是縣域經濟的壯大，以強縣擴權為代表的分權化改革就自然而然地被提到議事日程。另一方面，縣域經濟、鎮域經濟的發展壯大，培養了一批具有政治經濟素質的企業家，他們的出現會影響到本地政府的社會經濟決策，并與本地公共部門遙相呼應，向省一級政府發出“放松管制”的呼聲。這樣，強縣擴權、“省管縣”改革就不僅具有了經濟上的合理性，而且也同時具有了政治上的可行性。我們前面已經分析過，政府之間的相互依賴強度會影響政府之間的契約形式選擇，相對獨立的塊狀經濟無疑為政府間選擇較為明確的交易性契約提供了方便。

（二）政府職能與擴權改革

浙江經濟的另一個特點就是經濟民營化，相對于其他省份而言，浙江是典型的“弱政府”，政府職能相對集中于公共領域。換言之，政府間契約的目標相對清晰，復雜性相對較小，因此，各級政府之間能夠比較容易達成共識，并形成責權明確的契約關系。政府職能越多，范圍越廣，各個政策領域之間的相互作用越復雜，一個領域的分權化改革往往會在其他領域引發不適應反應，這使得分權化改革的效果評價有可能被扭曲，從而得出錯誤的政策結論。政府職能較少的情況下，尤其是政府職能與市場分工相對明晰的情況下，政府職能在不同政府層級之間的再分工（即契約關系的改變）對市場經濟本身的影響容易控制，這樣的分權化改革就容易達到預期的效果，從而使政府（尤其是省政府）對分權化改革的信心進一步增強，擴權改革的成果得以鞏固，改革的層次不斷得以加深。

（三）知識演化與擴權改革

在背景分析中我們就已經看到，強縣擴權改革已經進行了四輪，范圍從小到大，涉及面越來越廣，改革遵循了先試點，再推廣的程序。最近開始推行的強鎮擴權改革首次也是選取了141個省級中心鎮作為試點，估計后續的改革也會陸續推出。這些現象說明，盡管政府對分權化改革具有很好的預期，但政府間分權的步子走得還是很穩重的。省、市、縣、鎮各級政府通過試點的辦法，在合作中發現新的知識，提高各級政府的管理技能，從而改變各級政府分工的知識分布，使更多的政府職能實現“本地化”。改革試驗就是一個學習的過程，知識在協作中產生，并在體制競爭中被發現和確認。隨著縣級政府能夠越來越獨立地處理本轄區之內的社會經濟事務，省政府對放權的信心增強，這樣就有更多的政府職能被放權到基層政府，并讓某些不合理的政府職能通過基層政府的創新行為化解掉。因此，在分權試驗中，我們不可能要求每次分權試驗的契約安排都是最優的，從任何一個契約安排出發，只要存在一種學習、調整的機制，分權試驗的契約安排就是不斷趨于最優的。

（四）基層民主的發展與擴權改革

基層民主制度的萌芽和發展賦予基層政府更多的政治責任，這迫使基層政府將其政府職能透明化，只有這樣基層民主制度才會發揮真實的作用，否則，在基層政府職能與上級政府職能糾纏不清的情況下，政治責任歸屬不清，民主機制就很難真實奏效。基層政府要求明確政治責任的動機越強烈，基層政府與上級政府之間的契約安排就會越清楚，契約性質越接近于交易性。溫嶺人就創造性地將“民主懇談”引入地方財政預算的程序中。每年的人民代表大會上，普通居民可以通過民主懇談參與政府的預算制定，確定當年的財政優先保證的是醫療還是教育，甚至可以監督公共支出。溫嶺的民主懇談最初只是在一個鎮實施，但現在溫嶺全市的所有黨鎮機關都在“懇談”，并且，正在其上級政府——臺州市的范圍內迅速擴散。如第二部分所述，基層民主的發展將優化政府間契約關系的實施機制，基層政府被賦予的政治責任越多，越需要政府職能權利的下放，同時也需要財權、財力的相應調整。這樣，政府職能與政治責任之間的互動就進入了一個良性循環的軌道。

四、結 論

本文以浙江省省級以下政府間縱向分權的案例為背景，利用契約理論的分析框架揭示了政府間縱向分權的契約性質，結論表明：

第一，浙江以民間主導的塊狀經濟降低了上下級政府之間的相互依賴性，尤其是（地級）市、縣之間的相互依賴性遠遠低于其他省份。政府間依賴性的降低為政府間交易性契約關系的明晰化提供了便利，因此“省管縣”這種政府間契約關系在浙江得以維系和發展，強縣擴權、強鎮擴權這樣的分權化改革首先在浙江發起，并取得了成功。

第二，浙江經濟以自發的民營經濟為主，國有經濟比重低，這就大大簡化了政府職能，使政府職能更多地集中在核心公共品的提供上。政府職能的簡化和集中降低了政府間契約關系的復雜性，從而使得政府間縱向契約類型由關系性契約（政策目標和手段都不明確）向不完全契約（目標明確但手段不明確），再向交易性契約（目標和手段都明確）轉變。這一轉變是效率改進的。

第三，強縣擴權、強鎮擴權都是以漸進試驗的方式展開的，這說明政府間分權契約的形成存在一個不斷學習的過程和信息發現的過程，這造成了知識在不同政府層級之間的再次分配，從而改變政府職能的比較優勢，使更多的職能能夠以地方化的形態得以實現。

第四，經濟的發展必然內在地形成“民主的需求”，浙江基層政府的民主化嘗試說明了這一點。基層民主的發展塑造了又一個監督和約束政府間契約關系的實施機制，這不僅大大增強了政府間契約關系的內生性，而且大大降低了政府機會主義造成的社會效率損失。

參考文獻：

［1］ 傅白水-地方政府管理體制醞釀突破下篇:強縣擴權的浙江經驗［J］-南風窗，2005，（20）-

［2］ 盧毅-從“市領導縣”到“強縣擴權”：對浙江省“市管縣”體制興衰原因的邏輯分析［J］-云南行政學院學報，2004，（6）-

［3］ 羅衛東，許彬-區域經濟發展的“浙江模式”:一個總結［J］-中共浙江省委黨校學報，2006，（1）-

［4］ OECD- Linking Regions and Central Governments-［R］-OECD， 2007-

［5］ 陳文龍-浙江141個強鎮被賦予縣級管理權限［OB/OL］-新華網，2007-05-14-

The Contractual Nature of Decentralization between Levels of Government

Fan Fang-zhiTang Yu-gang

（Post－doctoral Station of Finance Institute of Chinese Academy of Social Science， Beijing 100732， ChinaSchool of Economics of Fudan Univesity，200433）

Abstract:

This paper explores the contractual nature of intergovernmental relationship in a contract theory framework， taking Zhejiang case as an example- Knowledge distribution between levels of government， complexity of the policy domain， degree of inter-dependence between levels of government， and the enforcement mechanisms are key factors in designing intergovernmental contract- The economic nature of Zhejiang promotes the decentralization reform which improves efficiency of inter-governmental labor division-

Keyword:Granting more power to rich counties ，Granting more power to rich towns，Contract between levels of government

(責任編輯：劉 艷)