美國治理腐敗歷程回顧

世界上沒有一個國家能對腐敗有免疫力的。一個世紀以前，美國腐敗的泛濫程度和惡劣后果也曾相當驚人。

對腐敗進行分類的標準很多。大體而言，它可以被分為兩大類，即體制型腐敗和收買型腐敗。這兩種腐敗可以被視為腐敗的兩極，現實中形形色色的腐敗大都兩者兼而有之，區別在于哪一種腐敗的色彩更濃重些。

美國主要表現為收買型腐敗

在美國，帶有濃重收買型腐敗色彩的典型實例，是一種被稱作“政治機器”的政治組織和以其為中心的制度。

政治機器興盛于19世紀晚期至20世紀20年代。它不是按照正常的法律程序，而是通過老板和各利益集團的幕后交易來運轉的，由于利益均沾，這種收買型腐敗在全美甚囂塵上。至1890年，政治機器已控制了美國20個大城市中的一半以上，并支配著當時絕大多數的美國城市政府。政治機器制造出的腐敗歸為行政、司法、立法腐敗三種類型。表現形式有：

一、分配公共職位。每一個被掌控的城市，都擁有眾多政府部門和成千上萬可以被用于犒勞或施惠的工作職位。僅就紐約市而言，19世紀七八十年代由該市的政治機器坦慕尼協會所壟斷的市政職位多達4萬個。不僅如此，機器老板還牢牢控制著市議會席位和地方檢察長的任命權。

二、偷竊國庫。政治機器具有自我保護的優勢，即在方便公職人員攫取好處的同時，還使這種攫取變得更加安全和隱蔽。有了這種庇護，一些利欲熏心的政治家和官僚便敢于鋌而走險，貪污受賄。

前紐約市議員和國會議員威廉·特威德任坦慕尼協會老板期間(1868－1871)，紐約市腐敗達到了頂峰。據不完全統計，他直接或間接盜取國庫的金額不少于3000萬美元(按1870年美元價格計算)，甚至高達2億美元。

三、泄漏與利用內部信息。任何與城市建設規劃有關的內部信息，如高架橋的搭建、高速公路的鋪設、街心公園的改造等，都可以被政客和官僚肆無忌憚地加以利用：預先廉價買入附近地皮，在市委員會將計劃公布于眾，該地皮價值攀升后拋售，以套取巨額收益。

四、在政府采購中巧取豪奪。譬如，以簽訂政府工程項目采購合同的形式將巨額財政支出轉移給私人企業；許多城市的財政資金被存入與政府關系良好的商業銀行；城市醫院的藥品和貧困居民的救濟物資供應權被特定企業壟斷；街道清掃、垃圾收集等市政服務被外包給指定承包商，其中，見不得人的贓款或回扣都進入了腐敗官員們的腰包。

五、違規出讓特許經營權。通過出讓特許經營權從私人企業獲取賄賂和回扣的現象，在19世紀末的美國政府官員中是司空見慣的。

六、實施彈性管制。在管理被禁止或受限制的行業時，公職人員通過向私人集團大開方便之門聚斂了巨額財富。

司法腐敗和立法腐敗與行政腐敗相比毫不遜色。19世紀末至20世紀初的美國，通往司法公正的道路被金錢和權力堵塞，政治機器影響并操縱著各州和地方法官的選派過程，并把持著法官席位的任命權。于是，許多法官紛紛淪為政治機器的幫兇或傀儡，而不再是司法公正的代言人。

由坦慕尼協會老板特威德挑選的紐約州最高法院法官卡爾多佐就是多次司法腐敗案件的主謀之一。在其包庇下，上百名與特威德集團有瓜葛的罪犯被減刑或赦免。此外，工商業巨賈通過行賄立法者、法官和陪審團干涉判案過程的事件也屢見不鮮。

腐敗現象高發的原因

從根本上說，美國這一階段的腐敗在于經濟對政治的支配，即商人集團對官僚集團的收買和控制。它們之間的關系類似于經濟學中的“委托－代理”關系。政府之所以成為被俘獲的對象主要是因為它的手中握有大量公共資源，其中包括財政預算支出，諸如土地和礦產等公共財產、非中性的法律規章制度的設立等。

經濟的高速增長、政府規模的急劇膨脹及地方政府支配公共資源之能力的加強，是導致腐敗的重要原因。1870至1913年間美國CDP總量增長了2.4倍，10年間人均財政收入增長2.45倍。政府舉債總額在19世紀40年代至70年代間擴大了近15倍。經濟規模的擴大意味著公職人員在腐敗交易中可攫取的財富必然增長。

腐敗高發的另一導因是與工業化進程相伴的迅速城市化，具體表現為大批移民涌入城市。至1900年，美國50個主要城市中的移民人口已占城市總人口的四分之一，在有些城市這一比例甚至高達百分之四十八。新移民急切需要擺脫卑微的身份，因此，他們更多關注的是能否通過選舉這一權力或利益再分配過程來改變自身命運，而不大在意政府官員的誠實品格與廉潔作風。在他們眼中，效忠代表自身利益的某個人，帶來的實惠高于效忠抽象的法律和道德準則。新城市移民的這種趨利心理隨即被政治機器加以利用。

在19世紀末的美國，金錢腐蝕權力的發展勢頭愈發不可遏制，實業和金融巨頭聚斂了大量財富。憑借手中的金元，他們瘋狂“收購”公職人員持有的政治權力。結果，社會成員間財富分配的極度不均，導致了貧富階級之間或不同階層與行業之間討價還價能力的嚴重失衡。當“強盜貴族”們侵犯弱勢群體權益時，他們往往可以通過買通法官或操縱司法程序而逍遙法外。于是，在金錢的利誘下，治理者最終淪為那些慷慨行賄的被管制者的俘虜，從而使“強盜貴族”們逃脫了本應履行的賠償責任，而弱勢群體的應得利益卻無從保障。

防止腐敗的重要制度保障

提高腐敗交易的成本、減少腐敗行為的收益，將有效地抑制腐敗。公職人員面對的腐敗交易成本包括以下五個方面：法律的懲罰、公檢法的查處、黨派或利益集團間的利益沖突、新聞媒體的披露、公共力量的監督。

1883年美國國會通過的《彭德爾頓法》確立了一套以功績制為核心的文官選拔和獎懲機制，打破了政治機器壟斷職位任命權的局面，從而重挫了分贓交易者的囂張氣焰。此后，為保證政府廉潔、防止金錢對選舉的滲透和腐蝕，國會相繼通過了一系列與抑制腐敗密切相關的法律，比如禁止公司向聯邦公職候選人捐款的法律(1907年)、競選經費公開法(1910年)、聯邦反腐敗行為法(1925年)和禁止聯邦文官參與政黨活動的哈奇法(1939年)等。這些法律反映出廉潔而高效的政府應遵循的三個原則，即高度透明性、強烈的責任感、權力限制。隨著美國對政府道德標準的不斷修訂，其所謂“現代公共道德管理體系”亦開始逐步走向成熟。

對腐敗行為的制約，更離不開監督執行這些法律規章的獨立機構。

20世紀以來，近80%的公共腐敗案件是由美國聯邦檢察機構依據《腐敗行為法》提出訴訟的。可見，美國聯邦檢察機構對各州和地方官員腐敗行為的稽查和偵破工作還是卓有成效的。勢均力敵的黨派之間出現利益沖突并形成的相互制衡與監督，客觀上成為抑制腐敗的有效途徑之一。同時，新興經濟利益集團(比如制造商)的崛起和壯大，大大加快了美國反腐敗過程。與房地產開發商、釀酒商和有軌電車公司業主等既得利益集團不同，制造商集團沒有同市政府共謀勾結的愿望。相反，他們站在了改革陣線的前沿并構成了一股重要的反腐力量。

被稱為“第四權力”的新聞媒體在美國反腐敗斗爭中發揮了相當重要的作用。在遏制腐敗的過程中，通常是由新聞媒體對腐敗事件或腐敗人物的披露為先導。近年來，美國也發生過不少商務和政治腐敗丑聞。積極報道的新聞媒體在向公眾報告不法行為方面發揮關鍵的作用。

一個民主體制依賴政府三個部門之間的權力制衡，這三個部門是行政、立法和司法。在美國，媒體就像是政府的第四個分支，它監督著其他三個部門，確保這些部門不做不應該做的事情。媒體揭發不良行為，并且把這些情況告訴公眾，以便公眾決定他們是否認為出現了差錯。一個著名的比喻說，媒體就像一個聚光燈，它能照亮那些黑暗的角落。

公共監督力量主要指由公民自身組成的具有意愿、且敢于直面譴責腐敗的社會群體。

隨著美國經濟的發展和國力的積累，國民教育水平和素質普遍提高。公眾參與政治生活的熱情高漲，公民道德意識和社會責任感不斷增強。進入20世紀，以消除政府腐敗、改善政府管理、擴大公民政治參與為宗旨的進步主義運動掀起了公共部門的改革浪潮，地方事務由選民公決決定、參議員直選等制度的確立，均對于推動美國政治的進一步民主化、降低公共部門的腐敗程度發揮了重要作用

治理腐敗是一個過程。如果腐敗的嚴重程度和工業化城市化速度之間的相關性命題被證實，如果人均收入和平均受教育水平的提高是減少腐敗的長效藥，如果懲治腐敗的社會共識有賴于重大突發事件，那么腐敗治理問題也就需要時間和等待時機。

重大的、突發的歷史事件往往會導致影響深遠變革，如19世紀末20世紀初，美國發生的幾次經濟危機，引發了大規模工人運動和所謂“進步主義”運動，就促成了一系列反腐敗法及相關法律和機構的出臺，并最終孕育出了美國較為完善的反腐敗體系。

美國的腐敗由猖獗走向溫和，并長期穩定在一個較低的水平上，原因很多，但根本原因還在于沖突的利益或利益集團間的競爭，這其中既包括壟斷財閥間的激烈爭奪，又包括公共部門間的制衡掣肘，還包括當時愈演愈烈的階級斗爭，以及新聞媒體作為一個擁有獨立利益之集團的出現。■

編輯：陳暢鳴