對政府非稅收入規模的簡要分析

　　摘要：文章對非稅收入的規模作了具體分析，指明了政府非稅收入規模加大會給企業、國家、社會造成一定的負面影響，并指出要加大對政府非稅收入的治理。
　　關鍵詞：非稅收入；規模
　　
　　政府非稅收入是指政府以收費、基金、罰款、攤派、贊助等方式籌集的用于履行政府職能的收入。目前我國各級政府都不同程度地存在著大量的非稅收入，且已經在政府全部的公共收入中占據很大比重，對微觀經濟運行和國家宏觀經濟調控都產生了重大影響。
　　
　　一、非稅收入規模的決定因素
　　
　　（一）政府職能
　　政府職能范圍的大小，決定了政府非稅收入的來源和使用方向，政府的職能范圍越寬，非稅收入的來源越廣，而且政府非稅收入大都有特定用途，是政府履行職能的重要財力保證。經濟體制不同，政府的職能范圍及其履行職能的方式也不同，在體制轉型時期，政府職能范圍雖然有不斷縮小的趨勢，但由于政府履行職能的方式呈現多元化，政府非稅收入成為了各級地方政府履行職能的主要財政來源。
　　
　　（二）財政體制
　　財政體制是劃分中央與地方以及地方政府間、財政與行政事業單位間的財政收支和管理權限的根本制度。政府非稅收入的來源與使用屬于財政收支，因而也屬于財政體制的內容之一。
　　1、政府間關系角度。財政體制不同，政府非稅收入的來源與使用就會有差異：一方面，在高度集中的管理體制下，地方政府取得非稅收入的權限較小，非稅收入來源就很受限制；反之，在分權管理體制下，地方政府權限擴大，非稅收入的來源也隨之多樣性。
　　 2、政府與行政事業單位的關系角度。政府非稅收入所有權屬國家、使用權歸政府、管理權在財政，可見財政與行政事業單位之間的關系是十分清晰的，但由于體制、歷史傳統等主、客觀原因的存在，這種關系不但不明晰，反而相當混亂。從我國政府非稅收入的來源與使用管理的實踐表明，只有實行管理權限高度集中于政府財政的管理體制，收入取得上的“三亂”現象才能得到有效控制，“收費養人”的問題才將自動消失，資金的使用才會比較規范。
　　3、經濟發展水平角度。在經濟發展水平較高的階段，人們的負擔能力大大增強，為較高的非稅收入規模提供了物質基礎，但這也意味著經濟自我發展能力得到大大增強，政府在經濟發展中承擔的責任要小于經濟不發達時期，因此政府非稅收入的來源相對比較充足，滿足人民群眾日益增長的物質文化生活需要就成為政府非稅收入使用的主要方面，非稅收入的使用顯現出多樣化的特征。
　　
　　二、非稅收入規模分析
　　
　　（一）政府非稅收入占財政收入比重的發展趨勢分析
　　20世紀80年代以來，我國改革開放不斷深入，政府非稅收入規模一直呈上升趨勢。這突出表現在兩個方面：一是政府非稅收入規模不斷擴大，其占財政收入的比重不斷攀升，2004年我國政府非稅收入突破了6000億元大關；二是地方政府非稅收入規模超常增長，1994—2000年，其年均增速大都在10%以上。
　　政府非稅收入占財政收入的比重不斷上升，意味著政府非稅收入已經成為政府財政，特別是地方政府財政的重要收入來源，說明政府非稅收入對實現財政特別是地方財政收支平衡，促進社會經濟發展起到了十分重要的作用；同時也表明政府財政特別是地方財政越來越多的依賴于非稅收入。從世界范圍來看，我國政府非稅收入的這一變化趨勢與其他發展中國家的情況是吻合的，但也要看到這一時期的政府非稅收入的超常增長是在1994年實行分稅制財政體制以來的這一段時期，因為在總財力（財政收入占GDP的比重）既定的條件下，中央財政宏觀調控能力等額增強，意味著地方政府財力的減少，為了彌補因財力不足帶來的財政支出缺口，非稅收入自然就成了地方政府的首選渠道。
　　
　　（二）政府非稅收入與稅收收入、GDP增長速度的比較分析
　　改革開放以來，我國政府非稅收入增長速度大大高于同期稅收收入和GDP的增長速度，特別是自20世紀80年代中、后期以來，非稅收入年均增長速度一直保持在二位數以上，1988年達到25.03%，較之同期稅收收入和GDP增長速度，高出了近4個百分點，隨后非稅收入和稅收收入、GDP增長速度除了個別年份以外，差距越拉越大，1994年政府非稅收入的增長速度達到了44.92%，而稅收收入增長速度僅為20.48%，前者是后者的二倍多。
　　從總體上講，1988年到1996年，政府非稅收入與稅收收入、GDP在增長趨勢上表現出了大體同步的特征，對非稅收入的增長在總體上是應當給與肯定的。1989年到1995年呈現“v”字型變化，表明政府非稅收入增長幅度較大，這是因為其本身受到了社會經濟環境變化的影響，具有不穩定性的特征。1989年和1995年非稅收入增幅降到了10%以下，是由于1989年出現了異常政治風波，1993年中辦、國辦轉發了財政部《關于治理亂收費的規定》，并開始在全國范圍內大規模開展了收費清理工作，到1995年清理“亂收費”工作取得了明顯的成效，政府非稅收入快于同期稅收收入和GDP的增長速度，也應當予以肯定。這一時期是我國加快改革步伐，建立社會主義市場經濟體制框架的時期，政府職能范圍及其履行職能方式的改革在這一時期得到了全面推進，政府非稅收入規模隨之擴大應該是正常的現象。
　　當然，政府非稅收入與稅收收入、GDP的增長速度差距過大的特點，可能包含了一些不合理或不正常的因素：政府非稅收入增長速度與稅收收入增長速度差距過大，特別是1991年到1994年間出現的想象，很可能是出于財政壓力，地方政府在征收管理上存在費大于稅、擠占稅收收入、蠶食稅基的問題，同時這也意味著政府非稅收入的負擔正在不斷加重。
　　
　　（三）政府非稅收入與稅收收入占GDP的比重分析
　　政府非稅收入和稅收收入都是政府取得財政收入的形式，都是GDP的一部分。從1987年至2000年的情況來看，我國政府非稅收入占GDP的比重是逐年提高的，而稅收收入占GDP比重則走出了一個“u”型曲線，即經歷了一個先逐年下降，然后逐步上升的過程。
　　我國政府非稅收入與稅收收入占GDP的比重走過了一個“替代”過程和同步上升的過程。從1987年到1996年，政府非稅收入與稅收收入之間的“替代”過程似乎意味著政府非稅收入占GDP的比重的上升，是以降低稅收收入占GDP的比重為代價的。但仔細分析，這種替代關系是不存在的，因為在1994年以前我國稅負結構與國民經濟結構出現嚴重的錯位，稅賦主要是由國有經濟承擔的，而國有經濟對GDP貢獻份額卻不斷下降，而且政府非稅收入是按照“國民待遇”原則向特定對象收取的，比如使用費就是按照誰受益誰負擔的原則收取，因此政府非稅收入適應國民經濟結構的變化，1996年以來的同步上升，正是稅制改革的必然結果。
　　然而，政府非稅收入占GDP額度比重高于稅收收入占GDP的比重，則是不正常的。這說明我國財政收入組織過程中存在過分依賴非稅收入方式的問題，也說明我國稅費結構還不合理，有待于進一步改革和完善。
　　
　　三、政府非稅收入規模加大造成的負面影響
　　
　　在政府財政收入中，預算外的行政事業性收費、基金和游離于財政之外的政府各部門的收費、集資、攤派是政府非稅收入的主體，由于其沒有納入預算內和財政管理，造成了政府非稅收入的混亂局面，其負面效應越來越大。
　　
　　（一）加重了企業負擔
　　隨著社會分工的深化和專業服務的發展，如果遵循自愿和等價原則，企業自然會選擇最佳的服務與價格組合，但是現行的收費卻遠遠超越了正常交易的范圍，生產經營者的交費負擔超過了其納稅負擔，而且這些收費大都硬性攤派、強制征繳，使企業不堪重負。
　　
　　
　　（二）分散了國家財力
　　現行行政事業性收費除少數納入預算內管理，其他大部分納入預算外資金管理，構成了預算外資金的主要來源。近年來預算外資金以“滾雪球”之勢迅猛膨脹，呈現一種不可遏止的增長慣性。據調查測算，截至2006年全國預算外資金的規模大約為3000—4000億元，其中收費和基金收入2600億元左右，相當于預算內收入的45%，更甚者則已超過了預算收入。這些預算外資金分散了國家財力，加劇了固定資產和消費基金的急劇增長。
　　
　　（三）加劇了社會的分配不公
　　許多行政部門利用管理中的種種弊端和漏洞謀取收費資金，并且這部分收入不是取決于財政分配和經營水平，而是取決于其壟斷優勢和收費能力，各企業交費的多少還受企業自身與政府的“談判”的制約。按照收費資金管理的有關規定，每項收費所取得的收入均有具體的使用途徑和支出方向，必須專項專用，然而現實中卻成了各單位、部門的“小金庫”。收費規模與單位的利益正相關，這就形成了各部門間的收費攀比，正是亂收費屢禁不止的根本原因。
　　
　　四、對政府非稅收入的治理
　　
　　非稅收入是政府財政收入的重要組成部分，加強非稅收入管理是理順分配關系、健全公共財政職能的客觀要求。近幾年來，各級財政部門在加強非稅收入管理以及建立、健全監督管理制度等方面進行了有益探索，對于規范收入分配秩序，從源頭防范腐敗起到了積極作用。
　　
　　（一）進一步明確政府非稅收入管理范圍
　　政府非稅收入是指除稅收以外的各種政府收入的總稱，是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與收入分配和再分配的形式。按照社會主義公共財政的基本要求，一切政府非稅收入，都必須納入財政管理的范圍之內。
　　
　　（二）對政府非稅收入實行分級管理
　　對政府非稅收入的分成比例，應當按照所有權、事權以及相應的管理成本等因素確定。根據分級財政管理體制，凡中央政府非稅收入都應由財政部統一管理， 凡地方政府非稅收入，都應由地方本級財政部門統一管理，各級財政部門在管理非稅收入的過程中，必須自覺接受同級人大和審計部門的監督，在業務上接受上級財政部門的指導。
　　
　　（三）通過“分稅歸位”進一步優化財政收入結構
　　加強非稅收入管理，就要從總體上正本清源，通過清理整頓，區別不同性質，“定性、定位、定量”，實行“分源而治、分流而治、分類而治、分項而治”。
　　1、對政府部門履行管理職能，而對管理對象征收的行政管理費和各種制度外收費（亂收費、亂罰款、亂攤派），予以取締。除法律、行政法規另行規定外，凡是行政機關實施行政許可、對行政許可事項進行監督檢查，以及提供行政許可申請書格式文本的收費，要一律清理取消。
　　2、將現有收費中一些不具有公共商品生產費用性質的收費轉為經營性收費，由市場定價并照章納稅。這類收費包括各類勘察設計收費、咨詢服務收費、培訓費、鑒定費和高速公路通行費等。
　　3、對現有的行政事業性收費和基金，凡是憑借政府行使管理職能或社會管理職能收取的與稅收性質相同的，實行“費改稅”，逐步采取稅收的形式。如將交通、社保、環保、土地等領域的收費、基金、附加等，逐步改為燃油稅、社保稅、環保稅、土地有償使用稅等。
　　4、對符合國際慣例、確需保留的，繼續予以保留并加以規范。另外還有少量暫不宜取消或規定征收期限未滿，且難以實行“費改稅”的政府性基金，如三峽工程建設基金、水利建設基金等，還應該進一步完善。
　　5、拓展非稅收入管理范圍，挖掘增收潛力。貫徹財政部《關于加強非稅收入管理的通知》的精神，將國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、以政府名義接收的捐贈收入、政府財政資金產生的利息收入等收入，逐步納入政府管理范圍。
　　
　　參考文獻：
　　1、李友志.政府非稅收入管理[M].人民