改革二元戶籍制度　實現城鄉一體化

　　摘要：隨著社會主義市場經濟的發展，我國長期實行的農村戶口和城市戶口“二元”戶籍制度的弊端日益凸顯出來，嚴重阻礙了社會的正常流動，形成了城市與農村、城市居民與農民之間的不可逾越的鴻溝。因此，為全面構建社會主義和諧社會，實現城鄉協調發展，必須要從改革二元戶籍制度著手，逐步建立城鄉標準統一的管理制度，實現城鄉一體化。
　　關鍵詞：二元戶籍制度；弊端；改革；城鄉一體化
　　
　　我國戶籍制度基于1958年1月頒布實施的《中華人民共和國戶口管理條例》。沿用至今形成了現行的農村戶口和城市戶口“二元”戶籍管理體制。隨著我國社會主義市場經濟的發展，信息化、工業化進程的加快和社會生產力的不斷提高，“二元”戶籍管理體制逐漸成為構建社會主義和諧社會的不協調音符。
　　
　　一、二元戶籍制度造成城鄉居民權益的差異
　　
　　二元戶籍制度帶有明顯的計劃經濟的痕跡，隨著市場經濟體制改革的進一步深化，它的弊端也日益凸顯出來，主要集中表現在：
　　
　　（一）造成城鄉居民身份上的不平等
　　二元戶籍制度把農民從一出生就印上“二等公民”的身份標簽，并有明顯的世襲色彩，成為“農子農孫”。這種帶有等級身份的戶籍制度，對農村人口來說是極不公正的，盡管同樣是中華人民共和國的公民，但城市人口先天優越于農村戶口，城市戶口的公民不僅能世襲城市身份，而且在就業、醫療、住房，乃至受教育權等都擁有較優越的保障。而農村人口，僅能通過考大學、參軍等有限的渠道改變自己的戶口性質，造成決定一個人身份性質的不是他的能力，而是他的出身。正是附著在戶籍制度上的城鄉差異，形成了“城里人”和“鄉下人”在社會權益上的不平等。
　　
　　（二）造成城鄉居民經濟利益分配上的不平等
　　二元戶籍制度的癥結不在于從形式上將居民區分為農業人口和非農業人口，而在于戶籍制度承擔了額外的社會管理職能，使戶口充當了城鄉福利分配的工具。
　　一是社會保障。我國己經為城市戶籍人口基本建立起以社會保險為主要內容的社會保障體系；而農村社會保障制度的發展嚴重滯后，保障標準較低，保障形式單一，農民獲得的社會保障極其有限。在我國，占總人口80%的農民，只享有社會保障支出的10%左右，而占總人口20%的城市居民，卻占到社會保障費用的90%。
　　二是教育。目前各地都是憑戶口上學，“戶口”不符合當地入學規定的，就要多支付一筆數量可觀的贊助費、借讀費或擇校費等。此外，在教育資源的分配上也存在城鄉之間的巨大差異。平等受教育的權利因“戶籍制度”而失去意義。
　　三是住房。城市住宅市場存在著對弱勢群體，特別是非戶籍遷移農村人口的社會排斥。在城市中，部分城市人口可以享受住房公積金福利；城市中低收入家庭可以低于市場價格購買經濟適用房；城市低收入家庭可以享受廉價租房福利等等，以上福利資格的認定無一不以持有城市戶籍為前提條件。
　　
　　（三）造成城鄉居民就業上的不平等
　　在人所享有的實際權利中，就業權無疑是一項最重要的權利。雖然我國《勞動法》規定了“勞動者享有平等就業和選擇職業的權利”，但是在二元戶籍制度的背景下，這條規定只是一句蒼白無力的口號。
　　在現行戶籍制度支配下，就業權不平等已是不爭的事實。城市中正式就業崗位絕大部分成為城市居民的專有，進城務工的農民在城市的就業機會十分狹窄。因此，農民工大多集中一些重、累、臟、險，待遇較差的行業，如建筑業、保姆、保安、飯店賓館服務員等等。另外，許多大城市還存在著限制外來農民工就業的“職業保留法”。當勞動者的職業不是取決于一個人的能力和工作態度時，農民就要承擔更大的艱難，支付更昂貴的代價。
　　
　　（四）造成城鄉居民在法律地位上的不平等
　　我國現行《選舉法》第二章第十四條規定：“省、自治區的人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務委員會，按照農村每一代表所代表的人口數四倍于城市每一代表所代表的人口數的原則分配”，這種“四分之一”代表分配的規定，說明8億農民的被代表權只相當于2億城鎮人的被代表權。目前農村人口是城鎮人口的近2倍，但在行使選舉權上，卻連城鎮人口的1/2也達不到。這一選舉制度沒能體現出公民平等的法律地位，只是戶籍制度下人為的劃分。
　　再如，依據相關司法解釋的規定，在交通事故人身損害賠償中，即使是同一起事故中受到同樣的傷害，也因受害人戶籍身份的不同，農村居民得到的賠償金額往往比城鎮居民少幾倍。
　　
　　二、二元戶籍制度制約了城鄉一體化進程
　　
　　現行的二元戶籍制度，不僅在城鄉之間形成了不平等的社會權力與國民待遇，制約著社會公正公平與和諧的推進，而且影響著城鄉一體化的協調發展。
　　
　　（一）阻礙了農村勞動力的合理流動
　　發達國家的經驗表明經濟發展會加快城市化進程。我國改革開放以來，經濟雖然有了飛速的發展，但城市化進程卻發展緩慢。究其根本原因就是戶籍制度對人口的自由流動限制的過死，把農民固定在土地上。我國76%的人口在農村，而農業剩余勞動力估計有2億人，占農村人口的近1/4，他們需向第二、三產業和城市轉移，而傳統戶籍制度下，農村與城市之間、小城市與大城市之間存在一條條難以逾越的鴻溝，嚴重阻礙了社會流動的正常進行，抑制了勞動力作為生產要素的自由流動。而這種嚴格限制人口流動的結果，會造成中國勞動力流動過程中的畸形現象：有人口流動而無人口遷徙；有城市流動人口，而無城市新遷移民。這些被稱作流動人口的社會必要勞動者，由于不能被城市接納只得成為一只只“侯鳥”。
　　
　　（二）人為地擴大了城鄉收入差距
　　中國城鄉居民收入差距問題早已存在，但隨著社會經濟的發展，城鄉的分化和經濟差距愈加明顯，如果以城市居民的人均可支配收入與農村居民的人均純收入之比來衡量中國城鄉收入的差距，可以明顯看出在實行二元戶籍制度的幾十年來，城鄉收入差距（比例）呈明顯拉大的趨勢。（如表1）
　　
　　造成這一差距的原因很多，其中城鄉二元戶籍制度是關鍵性因素之一。它致使農民收入不能持續增長，加劇了社會分化、貧富差距日益拉大。同時農村土地資源的有限性和土地報酬遞減趨勢，隨著人口在不斷增長，生產經營規模不斷縮小，從有限的資源上獲得更多的財富是不可能的。
　　
　　（三）不能對我國人口流動狀況實施有效管理
　　隨著城市化進程加快，越來越多的農村剩余勞動力進城從事非農產業，如果按城市人口和農業人口二元戶籍管理結構，就不能真實反映我國的人口構成狀況、人口分布狀況及城市化水平。如在我國第五次人口普查中瞞報、拒報、漏報現象嚴重，陜西省應該登記的人數少了200萬，湖南省則少了近千萬，上海“人戶分離”人數多達250余萬，約占戶籍總人口的19%等，中西部地區農村相當一部分人有籍無戶，農村“空殼”現象較為突出。這些名不符其實的戶籍登記，極大程度地影響了普查工作的質量、速度和準確性。其主要原因就是二元戶籍管理制度與實際的需求相差太遠。一方面我國的流動人口正以高速增長；另一方面管得太死的戶籍制度是仍以不變應萬變，自然會引起管理與普查工作的混亂。因此二元戶口管理制度，會造成人口信息失真、管理缺位等問題，已不能對現有人口進行有效管理。
　　
　　三、推進戶籍制度改革的路徑選擇
　　
　　黨的十六屆五中全會提出構建社會主義和諧社會的奮斗目標，而城鄉協調發展成為和諧社會發展的一個關鍵性因素。我國城鄉差別的原因雖然是多方面的，但是二元戶籍制度以及相關的一系列就業制度、社會醫療保障制度、教育制度等已經被公認為我國推進城市化和實現現代化的最大障礙。毫無疑問，改革現行二元戶籍制度勢在必行。
　　
　　
　　（一）確立戶籍基本功能，剝離附加在戶籍之上的種種權益
　　加快二元戶籍制度改革，首先要重新確立戶籍制度的基本功能。從理論上講，戶籍制度的基本職能只有兩項，一是證明公民的身份，證明公民的權利能力和民事行為能力，以便于公民參與各類社會活動；二是為政府制定國民經濟和社會發展規劃以及配置勞動力資源等提供人口數據及相關的基礎性資料。其次，要剝離一切附加在戶籍制度上的其它功能，改變種種對非農業人口的偏向及對農業人口歧視的條款和規定，卸載那些原來不應該承擔的政治、社會、經濟、文化因素，比如選舉權問題、婚姻登記、社會保險、醫療住房、招生就業等。
　　
　　（二）以常住地為戶口登記標準，建立新的城鄉統一的戶口登記制度
　　改變戶籍的二元制結構，就要廢除幾十年以來慣用的劃分農業和非農業戶口這些不科學的依據，取消農業戶口和非農業戶口的區別，以居住地作為戶口登記的標準，使戶口登記如實反映公民的居住和身份情況。針對人口流動性日益增加，對部分常住地變動較為頻繁的人群和人戶分離的問題，可以統一設計代表不同的居住時間的暫住戶口和暫住卡，作為對常住人口的補充和中間過渡形式。而在現階段，改革戶口管理制度，就是要突破多年的農業和非農業的管理模式，建立新的城鄉統一的戶口登記制度。
　　
　　（三）建立新的戶籍管理法
　　戶籍管理是一種調整社會秩序、社會關系的治國安邦的手段，是一項政策性很強的工作。沒有法律支持，這項工作難免會出現無序、無度、無為的局面。目前《中華人民共和國戶口登記條例》中的部分內容已與新的刑法、刑事訴訟法相抵觸，各地出臺的戶口遷移政策早已突破了《條例》中的有關內容。因此，為適應依法治國的要求及戶籍制度改革的形勢，當務之急是制定一部與市場經濟相協調的《戶籍法》，為戶籍制度改革“保駕護航”。從而以公正的法律的形式推動我國城市化進程，促進社會人口的自由流動，以法的形式確定自由遷徙。
　　
　　（四）加快人口管理信息化
　　戶籍改革后，戶籍將主要成為人口信息的管理和服務體系。因此，可以積極實施全國統一的人口信息管理體系，其主要的組成部分是：統一的人口信息平臺、智能式身份證、統一信用體系、政府各部門和有關公共服務機構對人口信息平臺的合理共享、備案式而非審批式的戶口遷移辦法等等。實施這樣的信息管理體系，戶籍制度就會從過去單純的管理手段變為服務為主、兼顧管理的制度。
　　總之，改革戶籍制度，就是建立以人為主的戶口登記制度，最終實現遷徙自由，使戶籍成為為公眾服務的一種手段，這不僅是我國戶籍制度改革的本意所在，也是我國社會發展的必然趨勢。相信通過二元戶籍制度的改革，會不斷縮小城鄉差距，促進城市化進程，逐步形成城鄉一體化發展態勢。
　　
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