還權于民：集體林權制度改革的關鍵

　　摘要：集體林權制度改革首要的工作是恢復“集體所有是集體內部成員共同所有”的本來面目，使經濟組織內部成員平等享有承包經營集體山林的權利；山林權屬的界定務必尊重歷史，力求保持制度的穩定性和連續性；集體林權改革過程中重大問題的最終決策權應當是農民群眾自己的。
　　關鍵詞：集體林權；改革；還權于民
　　
　　云南省富寧縣共有森林面積556萬畝，其中：國有林17.57萬畝，集體林538.4萬畝，集體林占全縣森林面積的96.84％。該縣從2007年6月開始啟動了以明晰產權、還山于民、還利于民、還權于民為主要內容的集體林權制度改革。通過集體林權制度改革，實現“山定權、樹定根、人定心”，廣大農民像經營耕地一樣經營林地，對林業實行集約經營，同時林地、林木成了農民最重要的財產，“看好自家山、管好自家林”成為自覺行動。從改革的實踐來看，集體林權制度改革必須以“還權于民”為重點，積極、穩步、全面地推進。
　　
　　一、緊緊抓住“產權”改革這個核心
　　
　　集體林權制度改革的核心是“產權”改革。產權是一組權利，包括山林所有權、林地經營權、林木處置權、業主收益權等。山林（包括森林、林木、林地）的所有權是“四權”的基礎，必須十分明確。數十年來，法律幾經修改，始終承認這一集體所有權的存在，但實踐中往往被虛置，權利人不明晰。一些地方出現作為村群眾自治組織的村委會甚至干部代為行使權利人權利的現象。其原因有很復雜，但最主要的原因是村內集體經濟組織權利不明確不落實以致其普遍癱瘓或名存實亡。因此，在集體林權制度改革中，首要的工作就是恢復“集體所有是集體內部成員共同所有”的本來面目，使經濟組織內部成員平等享有承包經營集體山林的權利，使集體經濟組織也能夠獲得相應的利益。尤其不能把“集體林地”當作“國有土地”對待，政府無權調撥集體林地。林地的所有權屬于農民集體成員共同擁有，未發包的林地的使用權和林木的所有權、處置權、收益權都屬于集體，已發包的林地的使用權和林木的所有權、處置權、收益權都屬于承包經營的農民。
　　
　　二、山林權屬的界定務必尊重歷史
　　
　　山林權屬界定不清最容易發生矛盾糾紛。需要界定的山林權屬一般是村與村之間、村內集體經濟組織之間的林地所有權，農戶之間的林地和林木的經營權。集體林權制度改革必須最大限度地尊AA0mPABIoExL6YEJyiM26HV3G1haBOo2e4HksqrIhpc=重歷史，力求保持制度的穩定性和連續性。唯有如此，我國的林權制度才不會喪失公信力。因此，從總體上講，必須穩定林業“三定”以來落實的林權，不打亂重來，不重新調整。凡是權屬清楚、四至界限明確的，一律不變。因為“三定”也是對以往山林權屬的進一步確認，而不是否認。對于權屬確實不清的，必須依照法律和歷史資料進行確權，并協商解決有關歷史遺留問題，確保林區社會穩定。對依據“三定”確定的四至界限，不存在爭議和糾紛的，要進行核權，并換發全國統一印制的林權證書。對于無山林權屬證的自留山和責任山，按大多數村民意愿，明確林地界限，實行聯戶經營和統一經營。
　　
　　三、把林權改革的決定權交給農民
　　
　　集體林權制度改革是一項十分復雜的工作，政府及其部門理應給予幫助和指導，但是，農民作為集體土地的主人，最終決策權還應當是農民群眾自己。國家林業局局長賈治邦說得好：“農民是集體林權制度改革的受益主體，也是參與、決策和監督主體。要充分尊重群眾、相信群眾、依靠群眾，把改不改、何時改、怎樣改等重大問題的決定權交給群眾，真正做到發揮民智、符合民心、體現民意。地方各級黨委政府和林業主管部門不能包辦代替，更不能強迫命令、強制推行。”這就是說，在集體林權制度改革過程中，必須尊重農民意愿和首創精神，充分發揮農民的主體作用。要堅持公開、公平、公正的原則，實行陽光操作，按照法律的有關規定，做到程序、方法、內容、結果四公開，確保村民能夠行使知情權、參與權、決策權、監督權，廣泛聽取村民的意見和建議，完全實行民主決策，使農民真正成為自己利益的決策者。同時，按照規定程序進行審批，嚴禁搞暗箱操作和個別人以權謀私。
　　
　　四、讓農民對林地擁有充分的用益權
　　
　　用益權，即放活林地經營權，落實林木處置權，保障業主收益權。對于林地和林木的經營，過去政府干預過多，限制太死，放權不夠，要通過改革放活經營。如何保障業主收益權？富寧縣在改革中進行了許多探索。例如，農戶在沒有與集體簽訂承包合同的情況下，自行開發的集體林地、荒山荒地應由村民大會討論提出處理辦法；如果收歸集體，造林地上的林木和農作物應歸造林者所有；造林者應獲得利益補償。又如，屬于農戶或集體的林地，因公路、高壓輸電線路、通訊線路、水庫、國家礦產資源開發建設等需要占用、征用的，以及臨時占用林地的，通過林地管理部門與林地所有者協商，雙方簽訂協議，對造成的損失按照國家規定給予補償。占用生態公益林的，林地權屬性質不變，按照生態公益林管理規定將補償兌現給林權所有者。另外，該縣還通過一系列配套體系改革，落實、發展和保障農民經營林地的收益。如通過減免稅費，直接讓利和還利于民；通過開展森林資源資產抵押貸款等金融服務，拓寬林業融資渠道，盤活現有林地和林木資產，促進森林資源向資本的轉變，以提高營林效益；通過鼓勵和引導林業行業協會和林業專業合作組織，為林木進入市場提供方便、高效、優質服務，以提供林木的交易收入；完善林業維權訴訟渠道，對侵害集體和農民個人林權利益的，通過司法程序能夠得到解決。總之，林權改革，必須把法律規定應該給農民的權益給足，絕不能“縮水”；法律沒有明確規定的，只要能使農民群眾得到更多的實惠也可以進行探索，為進一步完善立法提供依據。
　　（作者單位：云南省富寧縣林業局）