發展我國政策性農業保險的路徑選擇

　　摘要：文章在比較分析了農業保險的商業性經營模式和政策性經營模式后，認為我國政策性農業保險的發展路徑可選擇商業性保險為主、政策性保險為輔的近期模式和政策性保險為主、商業性保險為輔的遠期模式。遠期模式是發展農業保險的一種理想化目標，雖然現階段它不可能在全國同時實現，但是少數發達地區可以通過地方立法提前實行。
　　關鍵詞：農業保險；近期模式；遠期模式
　　
　　農業是基礎產業，又是弱勢產業。發展農業保險是市場經濟國家扶持農業發展、穩定農民收入的通行做法。但我國農業保險業務自1982年恢復以來，一直發展緩慢。2006年農業保險費收入8.5億元，僅占全國財產險保費收
　　入的0.56%。導致我國農業保險發展緩慢的原因是多方面的，選擇什么樣的經營模式卻是一個重要因素。
　　
　　一、農業保險經營的客觀困境及其障礙
　　
　　由于農業保險標的——農作物及家禽家畜在生長發育過程中面臨自然力和人力的作用，其風險遠遠高于其他產業。農業保險具有高風險損失率和高管理費用率的特點，由此導致農業保險市場的有效需求很難形成。世界各國對農業這一特殊領域如何更好地開展保險進行了長時期的探索，目前基本上形成了兩種不同的發展路徑：
　　（一）商業性保險經營模式
　　這種是保險人選擇農業中不需要補貼或只需少量補貼的項目，按商業性原則經營農業保險。商業性農業保險多為私人公司經營，西歐國家是典型代表。他們按照真正意義上的保險經營要求，針對農業中經濟價值高的標的，選擇損失機會發生少但強度大的風險為承保對象。在西歐，由于地理和氣候的原因，農業的雹災損失十分嚴重，農作物雹災保險成為商業性農業保險的主要險種。另外還有火災、風災等，這些災害發生機會雖然不多，卻具有毀滅性。毛里求斯承保甘蔗等糖類作物、牙買加承保香蕉。這些都屬于高價值的經濟作物。對于高價值的農作物，選擇適當的風險承保，采用商業性經營原則，完全可以獲得經營的成功。經營模式下，保險人與被保險人的權利與義務對等，農民要支付足額的保險費。因而該模式在農業中的可承保面較狹窄。
　　（二）政策性保險經營模式
　　這種模式完全是在政府的推動下，把農業保險作為一項保護農業和農民的政策來開展的。主要特點是中央或地方政府對農業保險的經營管理費用及純保費給予大量補貼，投保農民只需交部分保險費用。一般講，農民從農業保險中所得到的賠款收入大于他們所交付的費用支出，即從農險中得到了政府的凈收入轉移。因此，這種經營模式實質上是災害救濟與保險機制的結合，又可稱為災害救濟性農業保險。該模式作為政府保護農民收入的一項重要政策，多為政府機構或政府指定的公司經營。
　　在該經營模式下，農民對保險的有效需求迅速擴張，農業保險得以在廣大地區普遍開展。北美國家和日本是這種模式的典型代表。他們承保了大多數主要作物的所有主要自然災害及病蟲害，即主要開展農作物一切險。美國政府早在20世紀80年代初就全額補貼聯邦農作物保險公司農險業務的活動管理費用，同時，為了彌補農險基金的不足，還提供了1億美元的資本捐助。日本既直接補貼管理費用又直接補貼凈保險費。在1947～1977年間日本農險業務總支出為4953.83億日元，而政府提供了其中的3265.59億日元，占65%。農業保險早已成為他們提高農業生產投資和穩定農民收入的重要政策。政策性農業保險模式不是完全意義上的保險，但卻能使保險在農業領域廣泛推行。
　　對于我國，災害救濟性的政策性保險模式無疑是一種最佳選擇，但它是建立在政府大量補貼的基礎上的。選擇該模式的國家，大多是工業化發展比較成熟的國家。所謂工業化，實質是資源在農業和工業之間的動態再配置過程，是工業生產的資本化不斷擴張并在經濟總體和社會生活中不斷取得支配地位的過程。在這個過程中，生產資源不斷由農業向工業和服務業轉移，工業份額上升，農業份額下降。當工業自身的剩余除了可以支持工業化進一步完善外，還可以用于支持其他產業發展時，工業支援農業，農業受到保護，政府對農業保險進行大量補貼才有了可靠的物質基礎。也只有在此時，農業只是作為人類社會生存基礎的地位會顯得特別突出和光榮，農業將受到整個社會的關懷，農業成為關系到整個社會生存的大問題、小行業。大問題應當受到關懷，小行業能夠得到關懷。工業化的成長過程一般劃分為三個階段，即農業支援工業階段、農業與工業平等發展階段以及工業支援農業階段，不同階段的工農關系是不相同的。
　　據資料顯示，2005年我國農業與工業的凈產值比例為14：86，城市人口率為40%，人均GDP為1300美元左右。據此，大部分經濟學家認為我國經濟發展開始進入工業化第二階段，但由于區域發展的不平衡性，部分地區還處在工業化的第一階段。第一階段是農業補助工業，也就是說，目前我國部分地區的工業發展仍然需依靠農業提供的剩余積累推動。這一階段的政府政策取向是農業擠壓，通過不平等的稅收、價格、資金投入等手段擠壓農業以支持工業。第二階段是平等發展，這時農工貿易條件得到改善，農業與工業各自獨立發展，農業發展依靠自身積累。總體上看，我國經濟發展離以工補農即農業保護階段還存在一定距離，因而還不可能依靠工業收入來全面補貼農業。而且一些欠發達地區仍然需要通過擠壓農業來發展工業。
　　那種認為目前我國應全面推行農業保護政策的觀點，顯然是一種超前意識。它只認識到了農業發展和農民需要保護的必要性，卻沒有認識到工業化階段的可能性。美國、日本及加拿大等發達國家，工業化階段早已完成。農業保險實際上是他們以工補農的大政策之中的一項具體政策。把我國的農業保險放在國民經濟的大背景下來考察，現階段農險要得到國家財政的大量普遍補貼，在當前是很不現實的。我國20世紀80、90年代的眾多農業保險經營模式沒有可持續性，就是由于受到了工業化發展階段以及相應的政府政策取向的客觀制約。
　　
　　二、發展我國農業保險的現實選擇及構想
　　
　　在20世紀80年代末、90年代初，我國農業保險曾經一度繁榮，當時形成了四種重要的農業保險經營模式：一是中國人民保險公司等商業保險公司自營，單獨核算模式；二是保險公司與地方政府共辦或代辦模式；三是保險公司組織農民之間的互助保險合作社的模式；四是民政部門辦農險的模式。這些改革，一方面通過險種間互補、政府財政資助或民政補貼等方式部分解決了農業保險基金不足的問題；另一方面，保險公司通過與政府合作、組織保險合作社等方式減少了自身所承擔的經營農業保險的風險，一度在90年代初使農險迅速發展。特別是1991年全國農險保費收入達到5.17億元，比1990年增長1.5倍。
　　然而，這些保險發展模式都只是權宜之計，其制度設計本身存在致命的弱點，因而后來大都沒能長久。主要原因就在于，有些事實上是采用商業性保險模式來經營農險，卻沒有按商業性經營原則來選擇和設計險種，有些在主觀上是想按照政策性保險模式以擴大農業保險的經營面，事實上卻不可能得到財政補貼資金來源的有力保障。正視我國經濟發展階段的客觀制約，同時考慮到保險公司商業性質的經營體制，對我國農業保險的發展應分近期模式和遠期模式進行分階段設計：
　　（一）商業性保險為主、政策性保險為輔的近期模式
　　“商業性保險為主”，是指保險公司選擇一定的農業險種，完全按商業性原則進行經營。目前的財產保險公司大都是股份制企業，必須為股東利益考慮，不可能容忍農險的長期大量虧損。在保險企業得不到充足的外部補貼來源時，農險要作為一項獨立事業繼續存在和發展，就必須恢復保險的本性，按照商業性保險的原則來嚴格選擇和設計險種。選擇經濟價值高的標的、事故發生少但損失強度大的風險作為承保對象。如小麥在田間生長，價值分散，但收割后堆放曬場，價值集中，這時萬一發生火災，干萬斤小麥便毀于一旦。因此，眾多麥農必然對麥場火災損失風險的轉嫁產生強烈需求。有些經濟作物如烤煙、蔬菜、花卉、果類等，商品價值較高，對已形成規模經營的農戶來說，他們也存在對生長期風險的憂慮和損失轉嫁的需求，并且他們有足夠的保險費支付能力。隨著我國“三高”農業、外向型農業的進一步發展，商業性農業保險的發展前景是廣闊的。
　　
　　“政策性保險為輔”，是指除了商業性農業保險項目外，允許少數經濟發達地區通過保險公司內部的其它險種盈余補貼、地方財政補貼等手段對主要農作物或牲畜實行統保。其目的是為將來實行遠期模式廣泛開展的農業保險探索規律和總結經驗。政策性保險的組織形式以商業保險公司承辦、地方政府支持模式為最好，也可采用合辦或代辦模式。補貼應是固定的和事先確定的，補貼金額與農民所交保險費之和應與預期賠付額與管理費用之和相平衡。政策性農業保險要作為獨立的地方經營險種單獨立賬、單獨核算，免繳營業稅、所得稅，并且結余留存，作為農業保險專項基金專戶存儲積累。政策性保險應由保監會統一規劃和安排，選擇有條件的發達地區試辦。
　　（二）政策性保險為主、商業性保險為輔的遠期模式
　　近期模式不能使農民普遍受惠。隨著經濟的加速發展，工業化進程進入農業保護階段，政策性保險即可廣泛發展，并在農業保險體系中占居主導地位。遠期模式要改變以商業保險公司為主體的農業保險經營體系，這時的商業性農險只是政策性農業保險的補充，為農民承保那些政策性農險以外的險種，或者為農民提供更高的保障。政策性保險體系的設想是建立事業性質的中國農業保險專業公司經營農險及其再保險；通過國家農業保險立法建立農業保險專項基金，并實行法定保險的經營方針；國家給予政策性農業保險和再保險以必要的優惠政策。遠期模式的具體設計為：
　　1、中央設立中國農業保險專業公司，各省、地、縣設立其分支機構。由該公司經營全國政策性農業保險和再保險。此外，允許農村合作組織經營某些政策性農業保險，但必須按一定比例向專業公司分保。
　　2、通過農業保險立法，建立農業政策性保險專項基金。由中國農業保險專業公司負責籌集、分配和管理專項基金。政府和有關部門應提供該專項基金的一定份額。政策性農業保險和再保險獨立核算，免征一切稅賦，經營結余全部留作總準備金積累，以備巨災風險。
　　3、確定政策性農業保險的險種。對有關國計民生的主要糧食作物、經濟作物和牲畜商品的生產全部實行法定保險，政府對法定保險項目給予保費補貼。法定保險由中國農業保險專業公司及其指定的農村合作組織壟斷經營。除法定政策性農業保險外的商業性農險項目，全部實行自愿投保。各商業保險企業及農村合作組織對商業性農險項目可競爭經營，國家農業保險專業公司為之提供再保險。
　　遠期模式是發展農業保險的一種理想化目標。雖然現階段它不可能在全國同時實現，但是少數發達地區可以通過地方立法提前實行。另外，遠期模式必須在省范圍內統一實施，并要進行農業風險區劃和費率分區，承保范圍太小了，風險難以有效分散。
　　
　　參考文獻：
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