建立農業用地內部流轉機制的思考

　　摘要：我國集體農業用地內部流轉市場還沒形成，流轉范圍小、速度慢，其主要原因是缺乏土地市場交易的主體，沒有形成土地的價格機制，土地產權不清晰，土地的保障功能過重，交易的成本大，土地流轉市場體系不完善。文章根據這些問題提出了建立農業用地內部流轉機制的建議。
　　關鍵詞：農用地；土地流轉；中介組織；物權
　　
　　農業用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、園地、牧草地、其他農用地（養殖水面、畜禽飼
　　養地、農田水利用地）等。
　　
　　一、農業用地內部流轉的現狀
　　
　　從我國農村整體上看，農地還沒有真正流轉起來，農地內部流轉的發生率仍然偏低，現代意義上的土地集中經營更是很少發生。目前農地內部流轉的主要形式有轉包、出租、互換、轉讓和入股等，“反租倒包”和股份合作是在中國東南沿海地區興起的農地流轉形式，存在的范圍較小，主要集中在廣東、浙江等地區，尚處于摸索階段。土地流轉的現狀不容樂觀，現實中的土地內部流轉不僅速度緩慢，范圍狹小，流轉也不規范，不少農戶采用“口頭協議”，沒有履行必要的手續，未通過流轉合同來規范雙方的權利和義務關系，糾紛隱患較多。
　　
　　二、農業用地內部流轉發生率低的原因
　　
　　（一）缺乏土地流轉市場的主體
　　農民作為一個經濟人，要追求利益或效用的最大化，會進行行為的成本-收益分析。只有當流轉的收益大于自己耕種的收獲時，才有流轉的意愿，才能提供土地的供給；而需求土地的只有當土地的規模效益加科技使他取得大于他租地的成本時，才有土地需求的愿望。由于目前農村缺乏能根據市場調整產業結構和利用現代生物技術提升農業檔次的人才，因此農業的比較利益很低，種地幾乎無利可圖，農民沒有種地的迫切愿望，不能形成對土地市場的需求。由于沒有土地市場最基本的要素即需求者與供給者，當然就不會形成農地流轉的市場。
　　（二）土地使用權的殘缺
　　土地使用權不具有物權性質，不能使權利交易主體形成合理的預期，進而使得流轉交易主體缺乏應有的積極性。物權是一種排他性的財產權利，對物有直接管理和支配的權利，現在的農村土地還只具有債權性質，而債權則不具有排他性。土地承包權的債權屬性具有很大的隨意性，農戶對抗他人侵權行為（尤其是對抗鄉村集體干部隨意調整土地、更改土地合同行為的效力）因土地承包權的債權性質而降低。農民擁有土地的完整物權才能獨立決定自己流轉的意愿，才能自由的交易。市場交易的實質是產權的讓渡，產權明晰是市場交易的基本前提。我國已頒布的《物權法》相對于十幾年前頒布實施的《擔保法》并沒有突破，不但沒寫明土地承包經營權的可設抵押權，而且仍然原則上對耕地、宅基地、自留地、自留山等土地使用權禁止抵押。只有讓農民享有對土地的排它性占有權、轉讓權、收益權租賃權、抵押權及入股權利等，土地才能真正流轉起來。
　　（三）土地的價格機制沒有形成
　　只要有土地的流轉，必然牽涉到地價。合理的地價，是實現農村土地市場運作的必要前提。土地規模經營必然要求有一個統一的土地價格，連片承包荒山、連片承包耕地等都可能涉及到幾個分屬于不同集體所有的土地。同等條件的土地理論上要求它價格一致，實際操作過程中地價客觀上也必須一致，才能體現公平公正。股份合作制己經把對土地的實物占有轉變為價值占有，并且按股分紅、土地價格的高低在一定程度上更加敏銳地決定了農地的經營規模及其效率。總之，土地流轉中的收費要以地價為基礎。在價格機制的引導下流向價值最高的用途，并最終達到合理的配置。流轉中的土地流轉收益和土地流轉增值收益都要以土地價格為基礎。但至今土地價格仍模糊不清，地價的空缺與土地有償流轉形成很大反差，阻礙了農村土地流轉工作的順利進行。因此，必須合理科學的確定土地流轉的價格。
　　（四）土地承載的負擔重
　　農民沒有養老和失業的保障，農村土地具有社會保障功能。進城打工的農民徹底放棄土地得不到任何補償，所以寧可拋荒或讓親戚耕種。只有當能用土地使用權換來一定的生活保障，才會把土地轉讓，或將土地使用權有償給集體，放棄土地，實現向城市的轉移。
　　（五）農民進行土地交易的成本太大
　　交易的成本包括：相關信息的搜集成本和為了達成交易的談判成本、簽訂契約耗費的成本、契約簽訂后按約定行事即履行契約的成本、當一方違反契約時對其懲罰的成本。農村自發的土地流轉多是以掌握少量土地的農戶為單位進行，在信息傳播渠道不暢通的情況下，必然導致交易雙方的搜尋成本和談判成本過高，市場交易實踐客觀上對建立土地流轉的中介組織和土地使用權經營組織產生了需求。如我國目前興起的農村經濟組織就是分散的農民從交易成本的角度出發，組織起來以有效地減少交易次數和交易摩擦，降低交易成本實現帕累托改進的努力。
　　（六）缺乏規范與健全的土地流轉市場體系
　　沒有形成土地流轉的信息市場、金融市場、以及資本和勞動力市場，沒有土地銀行或土地信托合作社，也沒有土地經營的資金，技術和管理人才。
　　
　　三、建立合理有序的農用地內部流轉機制的建議
　　
　　（一）培育市場主體，堅持政府的支持和政策的激勵
　　土地流轉最根本的不在于流轉制度和土地的供給方面，而是在于這種流轉方面有支付能力的需求不足。也就是因為農業經營的經濟效益差，缺乏能帶來規模效益的種田能手和科技型農民。因此，當前應大力培育企業家型農戶和農民。對那些對農業有興趣，有能力從事農業的生產者，要在各方面給予支持，把其培育為農業經營的主體，提高農地的利用率和農業競爭能力，增強對土地流轉的需求。
　　政府要進一步加強對農業的保護，加大對農業的財政投入，以改善農業的基礎設施。扶持農業科技的開發與推廣，提高農業的質量和效益。在耕地流轉中，要建立有效的激勵機制，可采取促進農業勞動生產率提高的政策，如每年中央財政可安排一定資金，地方再配以一定比例，補貼給購買有利于促進農業結構調整、保護農業資源、節本增效的高性能的大中型農業機械、先進適用機具的農民。同時提供長期優惠貸款。嘗試給予種田大戶，和規模經營的組織以獎勵，促進土地向種田大戶手中集中；可借鑒國外實行離農獎勵金的措施鼓勵其離農就業；加速土地流轉。
　　（二）法律上進一步明晰土地產權
　　產權明晰是市場經濟的客觀要求，是加快農地流轉的關鍵。要制定一部相應的法律，改變土地權的契約性質或債權性質，以具有嚴格物權法意義的土地使用權取代土地承包權，即承包權物權化，使農民的土地財產權在獨立性和明確性上有所保障。農民才可能以一種經濟資源所有者的身份來和其他社會集團進行平等交易并參與制度博弈，從而使農民能夠自主流轉其所承包的土地，并確保農地轉讓收益。明確界定農民的土地權利，使農民真正享有占有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權。另外土地使用權流轉的相關立法也應加速進行。明確規定流轉的原則、形式、期限、工作程序、使用權的確認、管理機構及其職責，以及各方面的權利、義務、糾紛處理及法律責任。并對出讓費管理、流轉合同文書、檔案、鑒證等做出明確要求。真正使土地流轉走上法制化、規范化軌道。
　　（三）加強土地價格的評估工作
　　要在充分考慮價格構成因素的基礎上，對農村土地進行分等定級、科學評估、確定土地流轉價格。對土地的科學評價是土地流轉市場形成的重要前提。馬克思主義認為，土地價值是地租的資本化。其基本計算公式為：
　　
　　土地價格=地租／利息率
　　地租是土地所有權的實現，是土地所有者憑籍土地所有權無償占有的純收益，物權法意義的土地使用權可當作所有權獲取收益。在利息不變條件下，地租的多少是由這塊土地當時當地所可能獲得的最大純收益決定的。也就是說，在利息率不變的條件下，地價與地租成正比。我們研究的是流轉土地的用途被限定在耕地范圍之內，可以用下式計算它的價格。
　　土地價格=（常年純收入—經營者正常利潤—稅金）／利息率+耕地上附加資產值（有效勞動新創造的價值，指通過追加資本使農地較肥沃或灌溉方便等條件）
　　以此作為基準地價，并把基準地價作為土地出租、轉讓的價格依據，作為流轉的“起點價”。還要綜合考慮各種影響地價的因素，如土地使用期限影響土地價格，使用期長對經營者有利，可給流出土地者較高的價格。還要考慮級差地租。除了以上幾種計算地價方法，還有市場比較法、收益還原法、成本法和基準地價系數修正法等多種地價計算方法。入股的土地貨幣價值化時，土地價格可參照國家征收的地價定。
　　（四）完善土地流轉的市場體系
　　大力培育土地流轉的中介服務組織，由該組織從事土地信息收集、整理、廣告、政策咨詢、信用擔保，開展土地資產評估、物資供應服務。幫助農戶尋找流轉對象， 協助辦理流轉手續，為農地流轉的雙方提供合理的價格信息。建立委托代理機構， 受不愿種地的農戶或經營能力差的農戶委托，代為出租、轉租或轉讓給那些經營能力強的業主，從而促進農地的流動和集中。可建立農地流轉信息網，及時發布供求信息。中介服務組織在農地的供給主體和需求主體之間起媒介和橋梁作用，其形式可以是土地經營公司、土地評估事務所、土地銀行、土地保險公司、土地證券公司等。
　　（五）大力發展促進土地流轉的新組織形式
　　如土地股份合作組織、土地信托合作社以及農民專業合作社等，這些組織有利于降低交易成本，提高農民參與市場競爭的能力，對于促進土地流轉和現代農業的建設將起到很大作用。土地股份合作組織將土地資產進行股份量化以實現土地實物集中，并按照股份分享收益，實現了對土地增值收益、土地規模經營收益等各類潛在收益最大程度的挖掘。
　　土地信托合作社是指在保留土地承包權的基礎上，將土地像銀行存款一樣存入農村土地信用社，土地信用社根據土地的地理位置、肥沃程度、升值潛力等確定級差性的“存地租金”，定期向農民發放。由“儲蓄”而集中起來的土地經過土地信用社的整理和公開招標競爭，出租給種田大戶，搞規模化種植和養殖等，這些用地大戶要按照所貸土地的地質地力差異和期限的長短繳納貸地租金。貸地租金高于土地信用社向存地農民支付的“存地租金”。這種組織能解決信息不對稱和交易不經濟的問題，可以避免交易中的逆向選擇和道德風險，實現低成本交易，有利于土地資源的有效利用與合理配置。
　　農民專業合作社是土地股份合作組織發展的重要依托，是實現現代農業發展的重要載體。這些組織都有利于土地的流轉。
　　（六）加大金融支持的力度，為農地使用權流轉創造優越的條件
　　農地使用權的轉入，以及經營規模的擴大，需要巨額的資金，將面臨的自然風險和市場風險也更大。農村信用社開展的小額信貸和聯保貸款相對于農地使用權流轉所需的資金而言，只占微小的份額。所以，必須多渠道地籌集民間資金，并逐步建立土地信用制度，逐步實現民間投資主體的多元化，為農地使用權流轉提供合理的金融支持。而且金融機構要嘗試給農地以抵押權。
　　（七）建立農村社會保障體系，弱化農地保障功能
　　建立多層次農村社會保障制度，以替代農地對農民的保障功能。采取興辦養老、醫療、就業、傷殘等保險，建立以農民家庭自籌為主，國家和集體保障為輔助的包括社會救助、社會保險、社會福利三個層次的社會保障體系。真正為農民解除放棄承包地的后顧之憂，促進農業勞動力的徹底轉移，實現農地資源的高效配置。
　　
　　參考文獻：
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