國庫集中支付制度實施中存在的問題及對策

　　摘要：實施國庫集中支付制度后，政國庫管理改革取得了顯著的成效，但仍然存在認識不夠統一、預算管理滯后、業務模式缺陷、監督力度不夠等問題，因此需要進一步完善國庫集中支付制度。同時，實施國庫集中支付制度后，預算單位的會計核算也發生了變化，在進行相關賬務處理時與原來的賬務處理也有較大的不同。
　　關鍵詞：國庫集中支付制度；問題；對策；會計核算
　　
　　財政國庫管理制度是整個財政管理的有機組成部分，是預算執行的制度性保障。我國財政國庫管理制度改革開始于2001年，福建省在2002年9月確定了3個廳局為改革試點單位。財政國庫管理改革的方向是借鑒國際慣例，建立一種對財政資金實行集中收繳和支付的管理制度，也稱國庫集中支付制度。近幾年來，隨著國庫集中支付制度的實施和推廣，在財政國庫管理方面取得了顯著的成效，但在國庫集中支付制度的實施過程中也出現了一些問題。本文擬對國庫集中支付制度實施中存在的問題及其對策進行探討，同時對實施國庫集中支付制度后預算單位的會計核算問題進行分析。
　　
　　一、國庫集中支付制度的主要內容
　　
　　國庫集中支付制度，是將所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系直接支付到商品或者勞務的供應者或用款單戶。該制度的主要內容包括以下幾個方面。
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　　國庫單一賬戶體系，主要包括財政在人民銀行開設的國庫單一賬戶，財政零余額賬戶、預算單位零余額賬戶，預算外資金專戶、特設專戶等五類，其中，財政零余額賬戶，預算單位零余額賬戶支出分別與國庫單一賬戶、預算外資金專戶進行資金清算，財政資金在支付實際發生前一般不流出國庫單一賬戶或預算外資金專戶。隨著改革的逐步深入，預算外資金將逐步減少并納入預算管理，預算外資金財政專戶將取消。
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　　取消各類收入過渡性賬戶，嚴格收入征管，將現行的就地繳庫、集中繳庫和自收匯繳三種交款方式簡化為直接繳庫和集中匯繳兩種方式，減少入庫延滯時間，防止收入流失。
　　（三）改革資金支付方式
　　根據支付管理的需要，將支出分為工資支出、購買支出、零星支出和轉移支出四類。對不同類型的支出分別實行財政直接支付和財政授權支付，將支出通過國庫單一賬戶體系支付到收款人或用戶單位，并實行零余額賬戶清算管理。
　　
　　二、國庫集中支付制度實施過程中存在的問題
　　
　　近幾年來，隨著國庫集中支付制度的實施和推廣，它在財政國庫管理方面取得了顯著的成效，它通過改變資金的撥付方式，強化了預算管理，在很大程度上加強了財政監督。但在國庫集中支付制度的實施過程中也出現了一些問題，主要表現在以下幾個方面。
　　（一）相關各方對改革認識不夠統一，配合不到位
　　財政國庫管理制度改革是財政資金運作方式的一場根本性變革，雖然不改變預算單位的資金使用權、財務管理和會計核算權，但還是改變了預算單位銀行賬戶的設置和管理，改變了預算單位的資金撥付方式，觸動了一些部門和單位的既得利益。
　?。ǘ╊A算管理滯后，部門預算編制不細，運作過程容易脫節
　　實行國庫集中支付制度后，預算編制與執行雖然也進行了改革，但與財政資金集中支付制度還不完全配套。主要表現在：編制部門預算時，雖然財政部門強調采用“零基預算法”編制預算，但在部門預算編制進程中，預算單位還存在“基數加增長”的情況，不能真實反映財政預算資金的運行全貌。在預算執行過程中，由于預算編制不規范、批復不及時，年度調整頻繁，對超預算或預算結余資金缺乏相應的制度約束，使得整個預算執行過程不緊湊，客觀上給國庫集中支付制度的實施增加了難度。現行部門預算的批得一般在3～4月份，在預算審批未出臺前，財政撥款只能依據以前年度用款情況參照執行，國庫集中支付沒有準確的預算編制作參考，出現了一段預算沒有預算約束的真空時段。預算單位有些基本支出預算定額標準過低，與實際差距過大。這就使得預算單位對有些基本支出需要通過追加或調整計劃的方式在年中調整預算。
　?。ㄈ﹪鴰旒兄Ц兜臉I務模式還存在一定的缺陷
　　一是目前預算開設的零余額賬戶難于處理往來款的收入款項目，無法實現個人所得稅、失業保險費等銀行電子繳稅業務，致使預算單位或者保留基本賬戶或者再另開設代扣款的過渡結算賬戶，單位保留基本賬戶違背了實行國庫集中支付的初衷，開設過渡結算賬戶又增加了單位進行轉戶手續的工作量，受到預算單位經辦人員的抵觸。二是國庫集中支付工作環節多、涉及的部門廣、流程單一，某一個環節出問題就會延誤整個工作的進度。同時，支付系統自身運行經常出現不穩定現象，給財務人員實際操作帶來了很多困難。
　　（四）國庫集中支付制度改革執行過程中的監督力度不夠
　　建立一套相應的嚴格高效的管理、監督執行機制，確保國庫集中支付制度能真正貫徹落實到位并發揮其應有的作用。但目前與實行國庫集中支付相關的各監督部門之間其職責分工還不明確，監督控制體系尚未形成，有待進一步建立和加強。在國庫資金管理運作的過程中，支出預算的制定和支出計劃的審批必須與資金使用權相分離，并且設立了專門的審計監督機構對國庫資金的運作進行監督。
　　
　　三、完善國庫集中支付制度的建議
　　
　　（一）加大改革的宣傳力度，統一思想認識
　　財政部門要加大對此項改革的宣傳力度，充分利用廣播、電視、報刊等新聞媒體以及會議、培訓等多種形式，宣傳財政國庫管理制度改革的必要性、指導思想和主要內容，創造良好的改革輿論氛圍，打消部門單位的思想顧慮，正確認識改革中的問題，增強改革的信心，服從改革需要，積極配合搞好改革。
　?。ǘ┩晟祁A算管理體制，全面推行真正意義上的部門預算
　　為了加快國庫集中支付制度改革步伐，需要做好相關的配套工作，尤其是進一步完善財政預算管理體制，逐步細化部門預算編制工作，完善政府采購預算增強預算的約束力，為國庫集中支付制度推行提供可靠的保障，以此保證預算編制的合法性、科學性及執行的嚴肅性。為此，必須做好以下幾個方面的工作。一是將預算的編制時間提前，做到年前編報，年初確定批復，這樣當年的部門預算才能作為用款計劃申請的依據。二是進一步細化預算編制內容，特別是項目支出的內容。三是進一步深化“收支兩條線”改革，對有條件納入預算管理的預算外資金，要統一納入預算統籌考慮。四是建立預算績效評價制度，對預算績效目標的實現程度及效果進行考核評價，將績效評價結果作為分配下一年度預算資金的參考依據，激勵單位有效使用財政資金。
　　（三）進一步完善國庫集中支付運作的業務模式
　　在完善國庫集中支付運作的業務模式方面，需要做好以下工作：一是要建立健全預算單位零余額賬戶設置、使用標準和相關規定，增強其支付功能，實現電子繳稅功能。二是理順集中支付的工作流程，減少中間環節，簡化程序。同時完善財政管理信息系統和國庫管理操作系統，使各類財政收支在國庫單一賬戶中實現高效、安全運行。建立健全現代化銀行支付系統，加快財政資金撥付的到賬時間，提高國庫單一賬戶清算收支效率。
　　（四）加強執行過程中的監督力度
　　建立一套嚴格高效的管理、監督執行機制，是確保國庫集中支付制度能真正貫徹落實到位并發揮其應有作用的關鍵。為此，必須做到；一是通過展開互聯網披露原始信息、信息的自動校驗與真實披露以及重大項目監管披露信息的方式實施對財政國庫的監控；二是建立國庫集中收付制度的內控制約機制，明確“權責”關系，來側面監督改革的執行；三是在財政部門與預算單位、代理銀行之間實行績效合同制度，也是通過建立有效的激勵機制來減少代理人的道德風險與機會主義行為的有效方式；四是建立財政國庫集中支付的投訴機制，接受社會公眾的監督，及時解決好資金支付過程中發生的違規行為。
　　
　　
　　四、國庫集中支付制度下的預算單位會計核算問題
　　
　　實行國庫集中支付制度之后，行政與事業等預算單位的資金由原來的分散支付方式改為以財政直接支付為主，授權預算單位自行支付為輔。其中，直接支付是由預算單位向財政部門提出支付申請，財政部門開具支付憑證，通過代理銀行將資金支付給商品和勞務供應者，包括統發工資支出、集中采購支出和額度較大的工程、物品、服務等項支出；授權支付是由預算單位根據財政部門授權在規定的額度內自行開具支付憑證，通過國庫單一賬戶體系，將資金撥付到收款人，包括未實行統一發放的工資支出、分散采購支出和零星支出等。在進行相關賬務處理時，與原來的財政國庫管理制度下的賬務處理也有較大的不同。預算會計單位的賬務處理變化分析如下：
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　　國庫集中支付制度采用直接支付方式下，預算單位不需要設置“銀行存款”賬戶，在國庫直接支付時，直接記入有關支出科目，其中：行政單位記入經費支出，事業單位記入事業支出科目，下面以事業單位為例說明。
　　1、20×7年1月10日，某事業單位收到國庫集中支付中心轉來的《財政直接支付入賬通知單》及代發銀行蓋章轉來的工資發放明細表，列明金額為150000元。
　　借：事業支出 150000
　　貸：財政補助收入——財政直接支付150000
　　2、20×7年3月15日，某事業單位財政預算內資金通過政府采購購買汽車一輛，并收到國庫集中支付中心轉來《財政直接支付入賬通知單》及相關原始票據125000元。
　　借：事業支出125000
　　貸：財政補助收入——財政直接支付125000
　　借：固定資產125000
　　貸：固定基金125000
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　　國庫集中支付制度采用授權支付方式下，預算單位設置“財政授權支付額度”代替“銀行存款”賬戶，收到收款入賬通知時，記入該科目的借方，使用資金時記入該科目的貸方。下面以事業單位為例說明。
　　1、20×7年1月5日，某事業單位收到財政國庫支付中心轉來的《預算單位收款入賬通知書》金額2500000元。
　　借：財政授權支付額度2500000
　　貸：財政補助收入——財政授權支付2500000
　　2、20×7年1月25日，某事業單位在國庫支付中心提取備用現金5000元，用于單位差旅費用報銷。
　　借：現金5000
　　貸：財政授權支付額度5000
　　借：事業支出——差旅費5000
　　貸：現金5000
　　
　　參考文獻：
　　1、福建省財政廳會計處編.福建省財會法規制度選編[Z].(閩)新出2003(111)號.
　　2、陜西省財政廳國庫處.深化國庫集中支付改革的對策[J].預算管理