克服中央與地方關(guān)系的體制障礙

　　任何試圖解釋中央與地方關(guān)系的努力，都不能忽視它的歷史性和復(fù)雜性。從世界上實行憲法制度到現(xiàn)在持續(xù)進行的世界性行政改革，中央與地方的關(guān)系一直是關(guān)鍵問題之一。它的失衡決不會簡單到只是官員追求政績的偏執(zhí)行為或者對不當(dāng)?shù)美敭a(chǎn)的貪婪。
　　一些行政部門實行省級直轄，并沒有完全解決中央與地方的府際關(guān)系問題，因為它只是地方政府框架內(nèi)的權(quán)力集中措施，沒有涉及省際協(xié)調(diào)和全國統(tǒng)一。這一措施的積極作用，第一是在行政效能上，提高了省級范圍行政職能的統(tǒng)一程度，削弱乃至消除了縣、市級政府對相關(guān)縱向行政部門的實質(zhì)控制和影響，在一定程度上解決了行政控制力逐級衰減和終端失效的問題；第二是在行政制度上，打破了建國以來長期實行的縣級以上各級政府職能平鋪設(shè)置和權(quán)限逐級遞減的管理結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)了省級政府部門的專有控制權(quán)限。它減弱了地方政府的權(quán)限，并相應(yīng)提高了部門系統(tǒng)的權(quán)限。
　　省級部門直轄的新部門體制，對中央決策執(zhí)行力的影響是積極的但又是有限的。積極性是消除了省級以下政府部門的消極推諉和積極偏離。有限性在于中央部門對地方部門的控制力不足，當(dāng)然就不能指望自己的決策在下級得到有效的執(zhí)行。職位、權(quán)限和資源構(gòu)成行政控制力的三個基本內(nèi)容。由于中央部門與地方部門之間原則上是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，受到權(quán)限和資源擁有量的限制，控制遠不是有效的。
　　徹底解決中央行政決策在地方的行政執(zhí)行力問題，涉及行政體制的整體調(diào)整和權(quán)力重構(gòu)，遠遠不是幾個領(lǐng)域的部門直轄所能完全解決的。（作者系清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、政府研究所所長）