垂直管理不是通行證

　　
　　垂直管理只是權宜之計，真正解決部門管理與地方管理之間，即“條塊”之間的矛盾，理順中央和地方的關系，長久之計在于通過立法的形式合理劃分中央和地方之間的職責權限
　　
　　當下我國的改革已經進入深水區，幾乎都牽涉到中央與地方關系的層面。中央政令難以貫徹、地方保護主義盛行，已經影響到法律的實施和中央的權威。地方保護主義往往以放寬中央法律、政策底線謀求地方利益，從而貫徹執行中央的法律、政令不力，甚至上有政策、下有對策；有令不行、有禁不止；無視上令、公然違法等現象屢見不鮮。
　　為保障政令暢通，破除地方保護，提高行政效率，實行垂直管理就成為慣性選擇。但效果如何呢？
　　
　　垂直管理的弊端，部門與地方政府須明確責任
　　
　　強化部門垂直管理可以有效避免地方政府的干擾，保證“上傳下達、政令暢通”，同時有利于資源配置。但也存在潛在的弊端：容易強化部門利益，滋生腐敗；架空地方管理；造成條塊分割，部門職能交叉，以及相互掣肘的管理體制弊端。
　　拿環保來說，國家環保總局組建的五大區域督查中心在內的11個執法監督派出機構面臨著一系列的現實困境。環保總局的督查中心和地方政府環保部門的職能出現重疊。從處理跨流域跨區域污染事件這個角度講，環保總局設立督查中心是有必要的，因為這樣的跨流域的事項本來就該中央管。但中央和地方的事權要劃分清晰，否則職權就會出現混亂，就會出現扯皮和效率低下。環保督查中心不能越俎代庖，干涉地方環保部門職責范圍內的事情。嚴格執法，強化督查與問責，明確執法責任以及各級地方政府和各類社會主體的環境保護責任。只有這樣，才能加強環境執法監管的權威性、統一性。
　　
　　央、地事權的合理劃分是制度化解決的途徑
　　
　　在hS2gVWRwwrErynUG8+otag==我們看來，中央針對地方執行力弱化的問題設立督查中心，是權宜之計。雖然能起到一定的作用，也很必需，但不是長遠的體制安排。中央對地方某些問題上失控，根本是由央、地事權不清造成的。
　　督查只能解決已經出現的問題，要徹底治理問題應該在規劃、審查、批準直至監督檢查上進行協調。地方區域內的問題還是交給地方自治，用客觀的指標來考察地方官員。跨區域的問題就由跨區域的上一級主管部門來協調。
　　解決部門管理與地方管理之間，即“條塊”之間的矛盾，理順中央和地方的關系，長久之計在于通過立法的形式合理劃分中央和地方之間的職責權限。法律可以采取列舉法原則，明確哪些是中央政府專屬職責，哪些是地方政府專屬職責，哪些是中央政府和地方政府共享職責，避免出現“雙重管理”等責任不明的現象。
　　在明確事權的基礎上，按照人權、事權和財權相統一原則，授予地方政府相應的履行職責的人權、事權和財權，避免出現“中央點菜、地方埋單”和基層政府“財政空轉、負債運行”等權力與責任相脫節的現象。（作者單位：中央民族大學法學院）