制度不能讓老實人吃虧

　　要將“胡蘿卜”和“大棒”有機結合起來，對老實人辦老實事的，要真正給予鼓勵和支持，“胡蘿卜”要甜起來；對于違反法律的行為，要嚴格明確責任，“大棒”要真正硬起來
　　
　　提高行政執行力，最根本要靠制度來規范。當前，影響行政執行力的原因很多，激勵約束機制不健全，賞罰不分明是一個重要原因。這里既有制度不健全不完善的問題，又有制度執行不力的問題。
　　從制度本身來看，一些制度存在利益導向上的偏差。
　　以土地管理制度為例，1998年以來，我國提出：要用世界上最嚴格的制度管理土地。為此，創設了土地用途管制等一系列法律制度，試圖以此遏制亂占耕地的歪風。但同時國家又規定，新增建設用地的土地有償使用費，30%上繳中央財政，70%留給有關地方人民政府。由于缺乏有效監督，土地出讓金大多數被用于城市建設和本地的福利待遇，而沒有用于耕地開發。這種“多賣地多得益”的土地收益分配辦法，客觀上鼓勵著多占耕地的行為，使“世界上最嚴格的土地管理制度”形同虛設。再拿環境監管制度來說，雖然我國環境保護法制定了排污總量控制、排污許可證、環境影響評價等制度，但由于地方財政是采取“分灶吃飯”的制度，地方干部生活條件好壞、工資水平高低直接取決于地方政府的財政狀況。只有實現經濟高速增長，才能改善本地財政狀況，才能提高當地干部的收入水平，才能顯示自己的政績，才能多得選票。所以，真正抓環保的老實人，把資金用在污染治理上，不但影響發展速度，而且影響政績，甚至因影響了財政收入而得不到本地干部的擁護支持。在這種環境下，環保法律很難發揮作用。
　　
　　再從制度的實施來看，“老實人吃虧，不老實的人占便宜”的情況屢見不鮮
　　例如，2005年，國家環保總局刮起了“環評風暴”，處罰了一批違法企業。但是，2006年上半年就有40%的項目在土地征用、環境影響評價和審核程序上，不同程度地存在著違法違規的現象。有的縣級環保部門審批的建設項目環境影響評價執行率只有30%到40%。以二氧化硫的污染控制為例，該年上半年新上馬的燃煤機組達3200萬千瓦，但是同步運行脫硫裝置的只占一半。這些并沒有受到應有的處罰。“殺一儆百”，“殺雞給猴看”，“誰撞在槍口上誰倒霉”，成為民間形容執法現狀的口頭禪，發動某某“風暴”和“攻勢”往往是一些政府部門慣常的工作方法。如此執法，受到處罰的概率只占違法行為的百分之幾，受到制裁的永遠只是極少數“不夠機靈”或者“不識時務”的違法者，這在客觀上助長了一些地方的違法行為。
　　
　　解決問題的根本出路在于加強制度建設，強化制度的導向功能，健全激勵約束機制
　　一方面，要進一步完善制度。要將“胡蘿卜”和“大棒”有機地結合起來，對老實人辦老實事的，要真正給予鼓勵和支持，“胡蘿卜”要甜起來，對于違反法律的行為，要規定明確、嚴格的法律責任，“大棒”要真正硬起來；要平衡好主體的權利義務關系，改變法律只管企業和老百姓，政府及其部門只享有權力不承擔責任的狀況，切實解決政府領導違法難究、違法不究的問題；加強制度間的協調配套，維護制度的嚴肅性、穩定性，防范執行中的隨意性。
　　另一方面，制度的執行必須做到懲獎分明。有效打擊犯罪是最積極的預防犯罪。對違法犯罪的領導干部的處理，要貫徹“不能手軟”的原則。鄧小平同志指出，違法犯罪活動猖獗，關鍵是打擊不嚴，即“下不了手，對犯罪分子打擊不嚴、不快，判得很輕。”對黨政高級干部尤其不能手軟。他指出：“越是高級干部，越是名人，他們的違法的事越要抓緊查處”。與此同時，對于那些老老實實做人、老老實實辦事、堅持科學發展觀的優秀干部，要真正提拔重用。對于資源節約型、環境友好型的企業，要給予必要的扶持，為他們的發展創造良好的法制環境。（作者系全國人大環資委法案室主任）