城市拆遷難，難在哪

　　
　　編者按：近些年來，在很多地方，拆遷問題已呈白熱化趨勢，不少社會問題無不涉及房屋拆遷問題。提起拆遷，開發商紛紛叫苦，被拆遷戶滿腹牢騷，政府也焦頭爛額。近年來不斷出現的拆遷矛盾和糾紛已經表明，拆遷問題表面上看是一個城建糾紛問題，實際上它已牽涉到法律、政府職能、公眾權利等多個方面。
　　
　　城市拆遷中的“釘子”主要是兩個東西：一是利益，二是信任。這兩個方面的分歧和誤解直接導致被拆遷人與開發商之間難以達成協議
　　
　　不可否認，城市拆遷中“堅守”的拆遷戶在今天卻異乎尋常地被社會輿論賦予正面的和積極的意義，人們紛紛以“榜樣”、“考驗”和“機會”來形容他們給社會公眾、政府行政、法制建設和物權保護帶來的積極影響。
　　同時，對于接二連三發生的城市拆遷問題已經促使全社會認真思考此類事件背后的深層根源和關鍵癥結，引領我們尋找防止、避免和妥善解決此類事件的治本之策。
　　
　　他們為何拒不拆遷？
　　
　　城市拆遷中，拆遷戶與開發商、政府難以達成協議是由多種因素造成的。最主要的原因是利益分歧，即被拆遷人補償安置期望值與開發商所能滿足的程度之間存在較大甚至是巨大差距。就被拆遷人補償安置期望值來講，可能存在兩種情況：一是期望值雖高，但合理合法，在得不到滿足的情況下，拒絕與開發商達成協議，拒絕拆遷；二是期望值過高，完全超出了法律規定的范圍，很難得到開發商的認可和接受，從而拒絕達成補償協議，拒絕拆遷。前一種屬于合理要求，后一種屬于漫天要價。而對開發商來說，為了追求經濟利益，往往盡量壓低補償金額或降低安置標準，使雙方難以達成補償安置協議，從而催生“釘子戶”。
　　其實，從某種意義上講，拆遷“釘子戶”的產生也是時代進步的表現，是政治和社會文明的產物。因為無論是被拆遷人對自己權利的主張，還是開發商就補償安置問題的耐心協商，抑或政府對城市改造進程受阻的寬容，一方面表明這個社會有了公民敢于主張個人權利的法治氛圍，另一方面也體現了社會對公民私權利的充分尊重，同時也標志著政府依法行政水平的提高和司法機關程序公正的張揚。就拿重慶的“最牛釘子戶”來說，盡管吳蘋與開發商已經進行了多次協商，人民法院也已三次下達強拆公告，但作為政府和司法機關，仍然寄希望于拆遷雙方的溝通協商，公開表示“不到最后時刻不會采取強拆行動”。這在幾年前的城市拆遷中是不可思議的。
　　由以上分析，我們不難看出，城市拆遷中“釘子戶”的產生有著某種必然性，任何時候都是難以避免的。所不同的是，在非法治的情況下更多地動用國家強制手段迅速予以鏟平，用暴力掩蓋了矛盾，而在法治條件下則通過溝通協商和法律途徑解決，力爭妥善化解矛盾。當前，我國正處于全面建設時期，城市改造速度加快，城市拆遷規模擴大，“釘子戶”也就成為一個比較突出的問題。妥善解決城市拆遷中的“釘子戶”問題，不僅是城市健康發展的需要，也是構建和諧社會的要求。
　　
　　拆遷中的“釘子”到底是什么？
　　
　　剖析各地出現的拆遷難案例，我們可以清楚地發現，城市拆遷中的“釘子”主要是兩個東西：一是利益，二是信任。這兩個方面的分歧和誤解直接導致被拆遷人與開發商之間難以達成協議。城市拆遷中一般涉及三個方面的利益，即私人利益主要指被拆遷人的利益、商業利益主要是開發商的利益、公共利益主要是進行城市改造或建設公共設施所代表的利益。一般來講，私人利益服從公共利益這是法治社會的基本原則。但當前關鍵的問題是，許多情況下的公共利益與開發機構的商業利益糾纏在一起，讓人難以區分。特別是地方政府以公共利益名義保護商業利益，而商業利益也打著公共利益的旗號打壓私人利益，這就在被拆遷人與政府和開發商之間產生矛盾和出現誤解。這種矛盾和誤解最終形成沖突，成為拆遷補償安置協調中的“釘子”。
　　拆遷中的另一個“釘子”是被拆遷人對開發商和基層政府的不信任。在土地征用和房屋拆遷過程中，一些地方政府出于某種目的往往與開發商和拆遷人站在一起，缺乏中立地位，因此在補償安置裁決過程中沒有公信力，讓被拆遷人信不過。而與此同時，開發商憑借地方政府的偏袒往往在被拆遷人面前態度傲慢，溝通協商中缺乏誠意，甚至威脅利誘、故意欺瞞被拆遷人，迫使其接受不公的補償安置條款，更有甚者在補償安置過程中隨意毀約不兌現承諾，在被拆遷人心目中的形象嚴重受損，失去信任感。
　　另外，缺乏中立的利益協調機構和機制，以及法律制度上的不公，也加劇了被拆遷人對政府和開發商的不信任，讓被拆遷人畏首畏尾、左右為難。房產管理部門是被拆遷人與開發商之間的法定裁決機構，但它卻是土地征用者。地方政府的職能部門，因此它至少在地位上缺乏公正性。而強制拆遷程序啟動上方便拆遷人的制度設計，也使被拆遷人意識到自己的孤獨和無助，客觀上強化了對抗、激化了矛盾。
　　
　　拆遷中的“公共利益”如何界定？
　　
　　這是一個十分關鍵而又非常基礎性的問題，因為它涉及到私權利和公權力的界限問題。為了公共利益，被拆遷人在獲得了適當的補償安置后，必須配合拆遷，否則政府則可以果斷進行強制拆遷。而如果與公共利益無關，而單純為了商業開發的拆遷，被拆遷人與開發商之間則完全是討價還價的關系，一般不適宜動用國家強制予以強拆。但恰恰在“公共利益”的界定上，我國現行法律卻沒有明確的規定和具體的標準。這既給地方政府借口公共利益濫用強制以方便之門，也容易使被拆遷人形成誤解，漫天要價，拒絕配合。
　　在筆者看來，界定公共利益應解決兩個方面的問題，即認定程序和認定標準。公共利益的界定既要程序正當，也要標準合理，要科學論證，體現民主。盡管給公共利益下一個準確完整的定義非常困難，但有些事項是非常明確的，如城市改造、修橋鋪路、建設教育文化娛樂等公共設施都屬于公共利益范疇。最難界定并容易產生誤解的是城市商業開發，因為表面上看它是大開發商的利益取代小業主的利益。然而，舊城改造中的商業開發也隱含著公共利益，這使得問題變得復雜。
　　要解決這個問題，就必須將隱藏于幕后的公共利益請上前臺，改變現行的城市拆遷管理程序，由開發商與被拆遷人之間的直接交易，變為政府與被拆遷人、政府與開發商之間的兩個過程和階段。凡涉及公共利益的拆遷均由政府出面組織實施，然后再交由開發商進行商業開發，而不涉及公共利益的拆遷則由開發商直接與被拆遷人協商解決。這就要重構我們的拆遷法律制度。（作者系山東政法學院副教授）