“特殊保護”不能變成“特權保護”

　　人大代表人身特殊保護的法律規定被惡意利用的問題，似乎有越來越嚴重的趨勢，必須引起高度重視。根本的辦法不是要取消這一人身特殊保護制度，而是要完善相關的人大代表的選舉制度，建立這一人身特殊保護制度被惡意利用的救濟機制
　　
　　據媒體報道，河南省新鄭市人大代表張一，涉嫌職務侵占侵吞數千萬元財產。面對確鑿證據，警方立案偵查并準備對犯罪嫌疑人采取強制措施。但是，幾個月過去了，警方都無法行動。原來，張一是新鄭市人大代表，對其采取強制措施前，必須經新鄭市人大常委會的許可。而警方遞交了兩次提請報告，新鄭人大并未正面許可公安機關強制執行。
　　
　　人大代表資格何以變成“保護傘”
　　
　　我國現行憲法第74條明確規定：“全國人大代表大會代表，非經全國人民代表大會會議主席團許可，在全國人民代表大會閉會期間非經全國人民代表大會常務委員會許可，不受逮捕或者刑事審判。”另外，很多法律也做了類似的規定。
　　這些重要的憲法和法律規定，都緣于人大代表是一個神圣的身份，他們肩負著代表人民的神圣職責。法律所規定的對于人大代表人身的特殊保護，是基于對人大代表身份與職責的尊重，說到底更是對人民的尊重。這些相關的法律制度是非常重要的，不可廢止，但是這些制度和規定絕對不是要賦予人大代表違法犯罪而不受追究的特權，而僅僅是要保障人大代表能夠安全地行使職權、充分地行使職權，最終能夠代表人民。要說具體某一個代表是否濫用法律的特殊保護，筆者沒有調查了解，更無證據材料，不敢妄加評斷。但是，的確有人利用人大代表的身份為所欲為，逍遙法外。如果出現這種情形，相關的憲法和法律規定就再不是對于人大代表的應有保護了，簡直就是被相關違法犯罪者所惡意利用。特別保護人大代表人身權利的法律被演化為特權的“保護傘”，這是不能也不應被容忍的。何以出現如此狀況，稍微加以分析，就不難發現問題主要出在兩個方面：
　　一是極少數人大代表的素質存在嚴重問題。人大代表的素質要求應該是多方面的。從政治能力上講，應該有參政議政的能力，即有代表人民發表政見、參與政事的能力；從思想道德上講，應該是社會優秀的道德典范，至少沒有重大的道德缺陷；從法律上講，他們絕對不應該是違法犯罪份子，絕對不應該是假人大代表之名干非法勾當的害群之馬。沒有這幾個方面的基礎，任何人都不配當選人大代表，人民也不應選舉其成為代表。尤其是第三點，遵紀守法是對人大代表最必須的最起碼的要求。但是由于種種原因，制度與機制的缺陷的確為少數違法犯罪者混入人大代表的行列提供了可乘之機，為他們假公權以掩蓋惡行提供了便利。這實在是對人大代表選舉初衷和法律保護的異化。人大代表中只有極少數人是惡意利用法律的違法犯罪者，但是他們對于人大代表形象的損害、對于法律與法治權威的傷害，都是巨大的。
　　二是我國的代表保護制度尚存疏漏。從制度的層面上講，我們設定了人大代表人身的特殊保護制度，就應該設定在這個保護制度被惡意利用時，何以補救的措施。在設定制度與機制時，我們必須考慮到，同級人民代表大會的常委會不予理睬或者否決了執法和司法部門的意見時，有關執法與司法機關何以處置。有關執法與司法部門經過反復核實，在確有證據證明犯罪事實存在的情況下，可否通過法律程序，向上級人民代表大會報告；或者可否不采取強制措施而直接適用取保候審，或者直接向司法機關移送起訴，這些都需要從制度上加以完善。面對不完善的制度和機制，執法與司法部門的束手無策是必然的。要切實解決這個問題，唯一的出路只能在制度完善上下工夫。有了完備的制度與機制，即使出現了人大代表因違法犯罪而應當被采取強制措施的情形，特殊保護也不會演化為畸形的特權保護。
　　
　　完善制度與機制設置才是解決根本
　　
　　人民代表大會代表人身特殊保護的法律規定被惡意利用的問題，似乎有越來越嚴重的趨勢，必須引起高度重視。我們不能因噎廢食，當然也不能因此就廢止對于人大代表人身的特殊保護。這一特殊保護對于確保人大代表當家作主，確保人大代表充分行使職權和具有必要尊嚴都具有重要的意義。因此，我們只能從完善制度和機制上努力。也就是說，要徹底解決代表素質與制度缺陷的問題，根本的辦法不是要取消這一人身特殊保護制度，而是要完善相關的人大代表的選舉制度，建立這一人身特殊保護制度被惡意利用的救濟機制。稍微加以思考，便可以發現，要徹底解決這一問題，我們可以完善代表選舉制度以嚴把代表入門的法律關，使不良分子難以入選人大代表；我們還可以完善人身特殊保護制度的救濟機制，使特殊保護機制完備化與科學化，使相應的違法犯罪者難以逃避法律制裁。具體說來：
　　一是完善人大代表選舉制度，充分實現人民民主，確保人大代表當選者的應有素質。我們面對的問題首先便是如何使人大代表的身份不被違法犯罪者所利用，如何使違法犯罪者難以成為人大代表。隨便說來，辦法也許很多，但是細細想來，根本的辦法就只有一個：不斷擴大民主，使公民在選舉中具有更大更多的選擇性和自主性，使人大代表由真正能夠代表人民的優秀分子擔任。由于人大代表真正是人民所選擇的，因而也必須受到人民的監督。在廣大人民的選擇與監督之下，違法犯罪者無法混進人大代表行列，相關法律被惡意利用的可能性也就大大降低。偶然的問題也不會成為普遍的現象，也相對地容易解決。
　　二是完善人身特殊保護制度，設置救濟機制，防止人身特殊保護成為畸形特權。我們要從制度上完善人大代表的人身保護制度，一要將保護人大代表的原則和制度具體化、程序化，使其具有可操作性，以保證這一制度確實有效；二要設置人大常委會不作為或違法保護時的救濟措施。要盡最大努力地使這一制度的效用得以正常發揮和良性發揮。在同級人民代表大會的常務委員會不作為的情況下，或者在同級人大常委會無理否決法定機關的報告時，我們也許可以考慮新的制度與機制，即：法定機關有權通過必要程序向上級人大常委會報告，請求上級人大常委會作出許可決定；或者可以直接采取取保候審措施，或者直接起訴或移送起訴直至提交法庭審理，人大常委會則可以派員出席法庭進行現場監督，并對審判結果具有監督權力。
　　法律規定的對人大代表采取強制措施之前要經人大常委會許可，這是必要的。沒有這一保護措施，就可能使人大代表自身的人身安全都沒有保障，當然就難以仗義執言、依法監督。這既是我國的法律規定，也是世界各國的通例。我們不能因為有人惡意利用這一規定，就將其加以廢止或者予以漠視。我們所應做的不是廢止這一必要的制度，而是如何使人大代表真正是代表人民的遵紀守法者，使人大代表真正為人民所信任，真正具有代表人民的素質；我們所應做的，是要完善對于人大代表人身特殊保護的制度與機制設置，特別是這些制度被惡意利用后的補救措施，以防止憲法和法律被惡意利用，以維護法治的尊嚴與權威，也維護人大代表的神圣性和崇高性。（作者系中共中央黨校政法教研部副主任、教授、博導）
　　
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