縣鄉財政困難成因分析及化解對策

　　[摘 要] 近年來，縣鄉財權和事權不一致，財政收入趨緊，地區貧富差距加大，原有債務負擔難以消化，表明縣鄉財政步入了困境。能否走出困境對經濟社會可持續發展關系重大。
　　[關鍵詞] 縣鄉財政 成因 對策
　　
　　縣鄉財政是我國財政體系中的基礎環節，也是我國縣域經濟發展的重要推動力量，對我們整個國家財政收支具有舉足輕重的影響。近年來，我國縣鄉財政困難較大，已經成為妨礙經濟社會可持續發展的重大隱患。縣鄉財政能否走出困境，關系到我國公共財政的振興和國家政權的穩定，關系到我國經濟能否快速健康發展，關系到我國全面建設小康社會的目標能否如期實現。
　　
　　一、縣鄉財政困難的成因分析
　　
　　（一）縣鄉財權和事權不一致
　　從1994年開始，我國實行了以分稅制為主要內容的財政體制改革，取得了積極的效果，盡管如此，分稅制還是很不完善。省以下政府層層向上集中資金，基本權卻有所下降，特別是縣、鄉兩級政府，履行事權需財力與其可用財力嚴重不一致。
　　縣鄉財政通過各種方式不斷向上集中。中央集中了各地的增值稅、消費稅；省和地市級政府在集中了縣鄉增值稅、消費稅的基礎上又集中了一部分共享收入和專項收入。縣鄉財權殘缺，財力大量被集中，大大削弱了縣鄉的財政實力。在縣鄉財政資金被集中的同時，基本的事權卻在不斷下移。縣鄉政府要提供農業發展、義務教育、基礎設施建設、衛生醫療保健、行政管理、社會保障等資金需求。而在很多國家，通常由中央政府和省級政府負責教育和醫療衛生，社會保障和福利幾乎常常由中央政府提供。由此出現了財權和事權的嚴重不一致現象，而這種不一致正不斷加大目前我國縣鄉兩級財政的困難。
　　（二）縣鄉財政收入趨緊，并且地區貧富差距很大
　　縣鄉財政的來源主要有工商稅、向農民收取的各項稅費以及上級政府的轉移支付。目前，我國相當一部分地區尤其是中西部地區的農村經濟欠發達，市場化程度不高，農產品加工業尚處于發展階段，難以形成高附加值、高稅利的農產品生產、加工系列，鄉鎮企業規模小、技術含量低、發展緩慢并困難重重，這些都使得縣鄉政府難以有充足的工商稅源。農村費改稅之后，取消了鄉統籌等面向農民征收的事業性收費和政府性基金，取消了農村教育集資等涉及農民的政府性集資，取消了屠宰稅，調整了特產稅等，這些政策的實施都會造成鄉鎮財政的大幅減少，進而影響到縣級財政。我國目前正加緊農業稅的改革，農業稅下調直至取消后，縣鄉財政的缺口必將更大。另外，轉移支付制度也存在一定缺陷。
　　（三）原有債務負擔難以消化
　　一般情況下，縣鄉財政債務主要來自三個方面：一是欠上級財政部門的債務，主要包括國債轉貸資金、世界銀行及外國政府貸款和周轉金；二是糧食企業的虧損掛帳；三是欠銀行、企業和個人的債務，主要包括為解決農村合作基金會、農村信用合作社等金融風險問題由財政兜底的中央銀行的再貸款，以及為興辦企業、發放工資、完成財政收入任務等向金融系統和企業、個人的借款。縣鄉財政原有債務的不斷累積迭加使得本來已困難重重的財政更加雪上加霜。
　　
　　二、縣鄉財政困難的化解對策
　　
　　（一）確定縣鄉財政的職能，促進財權和事權的統一
　　明確縣鄉財政的職能。縣鄉財政職能主要包括生產發展職能、收支管理職能、財務管理與監督職能、公共需要職能、國有資產管理職能等。其中公共需要的職能包括行政管理、國家和社會安全、穩定、科技教育、公益文化、公共衛生、環境保護、社會保障、維護市場經濟秩序、擴大基礎設施建設等。根據公共財政理論，應該將涉及省級資源配置和區域范圍受益的公共產品，如地區性交通、基礎教育、城建等等劃歸省級政府，并根據省、市、縣、鄉的分級體制，實行層級管理。上級政府在核定財政體制時，在財力上要給予縣鄉政府最基本的財政需要。凡有利于縣鄉政府職能完善和基層政權建設的事權應下放給縣鄉，與此相適應，將適宜于縣鄉征收和管理的稅種劃歸縣鄉，保證縣鄉有自己的主體稅種，確保縣鄉財政收入穩定增長。
　　（二）發展縣鄉經濟，增加稅源
　　大力扶植和發展農業生產，發展農業稅源。一是要加大對農業生產的投入，并合理調整投資結構，注重對農業基礎設施的改造，走農業高產、優質、高效的路子;二是充分利用各類土地資源，大力發展種植、養殖等農、林、水、牧產品，發展多種經營，努力增加農業特產收入，發展以農特產品加工為主的鄉村私營股份合作企業和個體經營，并建立一定規模的農貿市場體系，把農產品推向市場，努力增加財源。
　　大力發展縣域經濟，在調整產業結構、產業布局方面對適合縣鄉發展的工業、能源、基礎設施建設項目，可考慮建在縣城或縣鄉中心城鎮，通過發展縣域經濟帶動鄉鎮經濟的發展。積極開拓市場，提供較完善的交通設施、商業設施，營造良好的經濟發展環境，鼓勵民營資本、外資資本的進入，促進農村第三產業的發展。充分利用縣鄉各種有利資源，發展特色經濟，擴大稅源。引導鄉鎮企業深化改革，使鄉鎮企業真正成為獨立的法人實體和市場主體。通過建立鄉鎮發展基金、發展鄉鎮財政信用等形式，解決鄉鎮企業發展資金不足的問題。
　　（三）精簡縣鄉政府機構
　　在轉換政府職能、由縣級財政統籌預算收支的基礎上，強化縣鄉機構編制管理，合理確定縣鄉組織機構數量和人員編制徹底改革縣鄉機構用人制度，全部實行競爭上崗。對一些職能弱化、重疊設置的部門和機構要進行撤并；對從事經營性和競爭性行業的部門單位要使之與行政脫鉤。實施政務公開，財務公開，強化監督，提高行政工作的透明度。
　　（四）完善轉移支付制度，強化中央及省級政府對教育、衛生的投入
　　完善轉移支付制度，要以公共服務的均等化為轉移支付制度的目標，以中西部及廣大貧困落后農村地區為轉移支付制度的方向，增加中央財政對中西部地方財政的轉移支付力度，對現行專項貸款進行合理分配；同時增加省級財政對貧困縣鄉的轉移支付力度。縣級財政部門要建立統一規范、公正透明的補助辦法，對自身財力無法保證基本支出需要的貧困鄉鎮，進行必要的調節，逐步縮小財力差異。建立中央財政對經濟困難地區義務教育的專項轉移支付制度和具有導向性的專項工程制度，確保農村中小學職工工資按時足額發放，確保農村中小學正常運轉經費的到位，確保農村中小學危房改造等所需資金。明確中央、省、地市、縣各級政府對義務教育的財政承擔責任和比例，使義務教育經費投入規范化、制度化、法律化，確保義務教育經費投入有穩定來源。對于衛生醫療事業補助等支出，也應相應納入政府預算支出范圍，由各級政府統籌安排。中央政府應當在對貧困家庭和貧困地區的衛生保健支出的籌資中起更加直接的作用。
　　
　　（作者單位：上海京華創業投資有限公司）
　　
　　參考文獻：
　　[1]韓亮.深化我國縣鄉財政體制改革前沿[J].2006(8).
　　[2]趙永旺.發展縣域經濟緩解縣鄉財政困難[J].財政