鄉鎮債務的成因及化解對策

　　鄉鎮財政是我國財政體系中最低一級，也是我國財政的基礎環節。當前，我國鄉鎮財政狀況負債嚴重，已影響到鄉鎮經濟的可持續發展和農村社會的穩定，如何化解鄉鎮債務已是中央和各級地方政府當前急切需要解決的問題。
　　
　　一、我國鄉鎮債務的成因分析
　　
　　1、不徹底的分稅制財政體制是鄉鎮債務產生的根源。首先，稅種的劃分不徹底，決定鄉鎮財政收入來源少。由于我國實行的是不徹底的分稅制，主要表現為：一是同一稅種因企業性質不同而劃為不同的財政收入。二是存在共享稅種，即同一稅種的收入一部分歸中央財政，一部分歸地方財政。由于稅種劃分不徹底，致使財政收入形成不合理，往往把一些收入高、穩定且征收容易的稅作為中央固定收入，而把一些收入低、不穩定且征收困難的稅作為地方固定收入。同時，在中央、地方共享稅中，中央分享大部分，地方分享小部分。其次，各級政府的事權和支出范圍的劃分不明確，使鄉鎮財政收不抵支。在實際中，地方政府往往是財權盡量上收，事權盡量下放，作為最基層的鄉鎮當然處于最不利的地位。這樣，致使鄉鎮的財權較小，所承擔的支出責任卻很大，財政支出與財政收入不相適應，從而造成鄉鎮財政收不抵支。
　　2、財政轉移支付制度的不完善。財政轉移支付制度是為了彌補分稅制財政體制的不足而建立的一項制度，它本身是我國分稅制財政體制的有機組成部分。基本目標是促進地區間基本公共服務和基礎設施建設的均等化，客觀上要求對各地區的財政能力和財政需要之間的差距進行調整。但是，由于我國目前的財政轉移支付制度還很不完善，使鄉鎮政府所能獲得的財政轉移支付收入很少且不穩定，這也是鄉鎮負債的重要原因。其不完善性主要表現為：一是轉移支付形式不規范；二是轉移支付中專款太多，隨意性大；還有農村金融制度失誤的歷史遺留，鄉鎮機構臃腫，強調形象工程，以及鄉鎮財政資金使用缺乏有效的監管制度等其他原因。
　　
　　二、鄉鎮債務的化解對策
　　
　　1、進一步完善分稅制財政體制。（1）合理劃分各級政府的事權和支出范圍。首先，合理劃分中央政府和地方政府的事權和支出范圍。一般來講，全國范圍受益的公共品支出應由中央政府負責，如國家外交、安全、中央國家機關的運轉、協調地區發展、實施宏觀調控等支出以及由中央直接管理的事業發展支出；如果僅是地方受益的支出則應由地方政府負責，如地方機關的運轉、地方經濟和地方事業的發展等。其次，合理劃分地方各級政府的事權和支出范圍。現行的分稅制沒有具體劃分地方各級政府的支出范圍，使地方各級政府在事權和支出范圍上討價還價，而鄉鎮政府在討價還價中處于最弱勢地位，使得鄉鎮政府承擔的責任大，支出范圍廣。如果國家具體劃分了省、市、縣、鄉鎮的具體支出范圍，假定該級地方政府的財政收入不能滿足財政支出的需要，就可以通過財政轉移支付制度來平衡。這樣，既可以避免鄉鎮負債，又可以協調各地經濟社會的發展。（2）合理劃分稅種，保證鄉鎮財政支出的需要。根據各級政府的事權和支出范圍來合理劃分中央稅、地方稅及中央地方共享稅，以保證各級財政的需要。根據當前分稅制稅種劃分存在的不足，應該保證各級政府都有穩定的財政收入來源，可以將共享稅的劃分比例作適當的調整，使鄉鎮分享比例提高，其它稅種調整一部分作為鄉鎮財政收入，以增加鄉鎮財政收入，這樣才能保證鄉鎮財政支出的需要。（3）在完善現行分稅制基礎上逐步向徹底的分稅制過渡。我國現行的分稅制是不徹底的分稅制。徹底的分稅制是在合理劃分事權的基礎上將稅種徹底劃分中央稅和地方稅，不存在共享稅，而且地方政府具有立法權。如果所劃分的地方稅種不能滿足地方財政的需要，地方政府有權根據實際情況制定地方稅法，這樣，地方政府就不會負債。很多發達國家實行的分稅制就是徹底的分稅制。我國可以在進一步完善現行分稅制基礎上逐步向徹底的分稅制過渡，既有利于理順中央與地方的分配關系，又有利于地方經濟社會發展。
　　2、改革調整轉移支付制度。一是確定科學合理的轉移支付形式。應該明確轉移支付的政策目標和功能，科學合理地確定財政轉移支付形式，使轉移支付形式科學化、規范化；二是建立科學合理的均等化公式。應該根據各種政策目標，建立科學的均等化公式，同時規范轉移支付程序，建立轉移支付的約束制度，使轉移支付科學化、程序化，從而使鄉鎮財政分配公平合理。
　　3、清理債務，區分類別，分類化解。首先必須對鄉鎮債務進行徹底清理，確定統一分類標準，然后按照統一標準進行分類，再根據債務類別有計劃地采取相應的化解對策。對由于辦企業、上項目所負債務或為其擔保所負債務，需要進行剝離，對還在經營的企業，其債務就劃轉到企業頭上；對未經營的企業或項目，可以對企業或項目的資產進行徹底清理，通過轉讓或拍賣的方式來抵償債務；對于公益性的基本建設負債，可以由鄉鎮以上地方政府按比例予以化解；對拖欠職工工資、獎金形成的債務，由鄉鎮采取有計劃的增收節支辦法化解。
　　4、建立合理的鄉鎮干部任命制度，不斷提高干部素質。一是對現行鄉鎮主要干部的任命、任期制度進行改革，使一些鄉鎮干部安心地、長久地在鄉鎮工作；二是采取多種形式、多種途徑，提高鄉鎮主要干部的思想和業務素質，讓他們樹立正確的政績觀，立黨為公，執政為民，切實為群眾辦好事、辦實事；三是改變政績評定標準；四要切實關心鄉鎮干部的政治待遇和經濟待遇，讓他們安心鄉鎮工作。
　　5、建立健全鄉鎮財政的監督管理制度。一是建立日常監督檢查制度。由縣財政、紀檢、監察等部門組成鄉鎮日常財政收支的監督部門，每年定期對鄉鎮財政收支進行檢查，督促鄉鎮日常財政收支的合法性和規范性；二是建立鄉鎮主要干部離任時的審計制度。鄉鎮主要干部調離鄉鎮時，要對其在任期內的財務收支及債務進行嚴格的審計，對違法和不符合財經紀律、制度的行為要追究其責任，且建立債務終身責任追究制度；三是建立新增大型項目的審批檢查與公示招標制度，提高財政資金的投資效益。
　　
　　（作者單位：上海伊利貝食品有限公司）
　　
　　參考文獻：
　　[1]劉昭暉.鄉鎮財政問題研究綜述[J].時代經貿(理