制約農村公共服務的體制機制因素及政策建議

　　為了貫徹落實黨中央、國務院關于建設社會主義新農村的重大戰略部署，研究解決農村社會事業發展存在的問題，提高農村社會公共服務水平，2006年以來，國家發展改革委委托世界銀行開展了相關研究。世行于近期完成了《中國公共服務與建設社會主義新農村》的研究報告。報告認為，加強向農村居民提供公共服務，是建設社會主義和諧社會和社會主義新農村的核心內容之一。通過提升農村居民人力資本使其能夠分享經濟發展的成果，發展教育、衛生、社會保障等公共服務則成為必要條件。目前，我國政府在改善農村公共服務方面面臨著艱巨的挑戰，既要投入大量資金以彌補歷史欠債以及適應農村公共服務需求的快速變化，更要解決好現行財政體制和行政管理體制下各級政府之間公共服務權責關系和問責制度不清的問題，以確保中央各項政策得到切實的貫徹執行。基于此，世行研究小組從體制機制層面對我國農村公共服務供給進行了分析，并提出相關政策建議。
　　
　　一、制約我國農村公共服務供給的體制機制因素
　　
　　世行研究小組認為，我國的農村公共服務供給體系正處于轉型期。過去，農村公共服務供給大多數屬于地方事務，主要涉及鄉政府、村和農村居民；而現在，中央政府正逐步加強參與，并通過制定公共服務的國家標準、增加對地方政府的財政補貼、設立監督和評估程序、深化行政管理體制改革、啟動專項建設規劃等方式，開展工作改善服務的供給效率，擴大服務的覆蓋范圍。中央政府對農村公共服務的持續關注和努力，切實地使農村的基礎設施條件和公共服務供給得到了加強和改善，特別是教育、衛生、文化、社會保障等公共服務的供給有效促進了農村居民人力資本的發展，為縮小城鄉之間的差距提供了必要的條件和基礎。
　　然而，由于城鄉之間的差距過大、公共服務需求的迅速變化等主客觀因素的影響，政府在加強和改善農村公共服務上仍然要面臨諸多挑戰。一方面，我國農村人口眾多，無論在內容還是在質量上，農村公共服務都存在巨大的歷史欠賬，加強和改善農村公共服務需要政府大量投入；另一方面，大量體制機制問題的存在削弱了資金投入的效果，在這些體制機制問題中最為關鍵的是問責機制的缺乏，具體表現在：一是中央政府對地方政府缺乏有效的問責手段和方式，且自上而下的傳導鏈過長，導致中央政策不能得到完整貫徹落實，中央資金不能得到充分有效使用；二是地方政府與服務供給者（主要是事業單位）之間缺乏必要的問責機制，往往會降低公共支出效果；三是地方政府和服務供給者與作為服務對象的居民之間的問責關系也很薄弱，多數的農村公共服務過程缺乏居民和社區的實質參與。
　　（一）利益相關方之間缺乏明確合理的權責劃分
　　一是地方政府在農村公共服務供給中的權責劃分不夠明確。現行財政體制對地方各級政府財權事權的配置并未作出明確規定，1994年頒行的預算法僅對中央和地方政府間的責任作出了解釋，而將地方各級政府間的責任劃分留給了地方政府（主要是省級政府）。由于地方政府普遍缺乏相關的權責體制，因此基于明確權責劃分的問責機制在地方層面就很難建立起來。二是事業單位與政府部門之間的界限不夠清晰。由于缺乏明確的職責定位，公共權力委托機制不完善，不少事業單位很難從政府附屬機構的角色中轉換出來，在公共服務供給過程中出現了比較明顯的行政化傾向。三是農村居民的角色和作用還沒有得到充分的確認和加強。農村居民和所在社區制度性的參與渠道依然有限，無法對公共服務的設計、供給及監督評估的全過程進行有效問責。
　　（二）政府投入不足，投入機制不健全
　　一是政府間轉移支付不足和財權事權倒掛使中央政府對地方政府的問責無法有效實施。盡管中央政府加大了財政轉移支付和基本公共服務均等化的力度，但是現行的政府間財政體制仍然無法從機制上確保向中西部地區的縣鄉政府提供足夠的財政支持，以保證這些地區尤其是貧困縣能夠有效提供基本公共服務。與財政投入不足形成鮮明對比的是地方政府事權的不斷擴大，導致的最直接后果就是在責任超過資源的情況下，當項目失敗時很難判斷是項目的問題還是地方政府的問題，也就無法進行明確的問責。大量的支出責任、有限的自有資金以及以專項轉移支付為主的轉移支付體系共同構成了剛性的預算管理體制，進而導致地方政府形成較強的擴大自有資金的傾向，并表現為強烈的發展沖動，進而可能與中央政府的發展戰略和政策方向發生沖突。二是財政投入不足和籌資渠道多元化削弱了政府對以事業單位為主體的公共服務提供方進行問責的效果。事業單位為了有效提供服務、維持機構運轉和人員福利以及承擔上級主管部門下派的各種任務需要大量的資金，而來自政府財政的投入所占比重相對有限，這就導致了事業單位必須多方設法籌資，基于市場經濟、以服務收費為主、缺乏制約的現行補償機制分散了事業單位對改善公共服務的關注，加劇了事業單位的逐利傾向。在此情況下，單純地進行問責顯然無法起到改善公共服務的積極作用。
　　（三）統計工作薄弱，統計體系不完善
　　首先，政策分析數據庫比較薄弱。無法對地方政府和公共服務提供方的服務績效作出合理恰當的評判。其次，數據修正機制不健全。盡管通過日常統計工作收集了大量的數據，但是數據之間的出入和差異不可避免。再次，相關統計口徑不健全。對農村情況的測算基本上是靠行政部門進行，因此難以確保有關數據的準確性。最后，信息報送和公開機制有待進一步完善。盡管目前從中央到地方已建立了一系列相關制度和機制，然而與公共服務改善的要求相比還有很大差距。
　　（四）公共服務供給過程缺乏有效的績效考核機制
　　現行體制下，公共服務供給責任一般不會明確配置給某級政府，因此對公共服務供給過程的績效考核必須依賴于以個人責任制為主的干部考核體系。個人責任制在執行“約束性”目標如經濟發展、計劃生育時確實發揮了很大的作用，在部分地區的改革試點中，也嘗試把與公共服務有關的指標納入干部的政績考核指標體系中，但是實際效果有限。個人責任制并不能有效克服體制障礙，當大量責任被個人化后，一旦公共服務目標由于個人以外的因素無法實現時，虛報和偽造數據以改善績效評估結果就不可避免，整個服務體系面臨的風險反而加大了。因此，建立一套適合農村公共服務體系的科學合理的績效考核機制迫在眉睫。
　　
　　二、改善我國農村公共服務供給的政策建議
　　
　　（一）明確地方各級政府之間的責任劃分，建立規范合理的責任界限
　　一是簡化目標，以少數具有戰略性、現實可行的目標為重點，集中配置公共資源，提高服務效果。二是明確責任，合理劃分各級政府的責任界限，并使其規范化，從而為建立穩固的問責制提供制度前提。
　　（二）改革財政管理體制，改善資金使用效率，確保相關投入的落實
　　首先，建立適應公共服務供給需要、權責統一、財事統一的財政管理體制，實現各級政府在公共服務領域承擔的責任與其資金支撐能力相匹配。在擴大地方政府收入自主權的同時，加大財政轉移支付對中西部落后地區的支持力度，逐步縮小地區間的財政能力差距，推動基本公共服務均等化。其次，改善資金提供的有效性，整合分散的專項轉移支付資金。探索新的預算管理模式，做好年度預算安排資源，對于國家優先項目，如農村義務教育，中央政府應盡力確保所需的全部資金。
　　（三）深化事業單位改革，改革公共服務部門的治理結構
　　一是增加事業單位聘用員工的靈活性。改革并逐漸取消現有的事業編制體系，推行全員合同聘用制，防止機構冗員。在中央財政補貼下系統解決公共服務部門改革過程中退休人員養老金等問題。二是加強對公共服務收費和相關收支的財務管理，嚴禁事業單位利用服務收費為員工發放工資行為。三是加強地方政府和公共服務提供者的能力建設。中央政府可以通過設計管理工具、增加管理知識、為相關培訓和技術支持提供資金等方式來提高地方公務員和公共服務部門工作人員的能力。四是在公共服務的供給過程中引入競爭機制，如購買服務的方式，以提高服務效率。五是加強對試點項目的督導和評估，以保證與公共服務改革的核心目標相一致。
　　
　　（四）鼓勵和促進農村居民和社區參與公共服務供給過程
　　中央和省級政府應制定相關法律和制度，強化鼓勵居民和社區參與的體制框架，并且通過提高認識和能力建設鼓勵地方政府采取切實措施提高公共服務供給過程的可參與性。加大與公共服務供給有關的信息量和透明度。進一步加強與公共服務有關的政務公開，定期公布有關政策和執行情況，并不斷改進報告形式，使其更加貼近居民。在農村地區推廣現代信息通信技術，改善信息的傳播媒介。通過參與式的監督和評估，不僅使農村居民和社區成為信息采集和分析的驅動力，而且還會直接影響到確定服務需求和提供方式的決策過程。擴大磋商和參與機制的應用范圍，不僅限于增加信息量和透明度，磋商過程還可以改善預算安排和部門內的服務提供。社區內部的某些服務以社區為主體來設計和執行可以取得更好的效果。為公共服務向社區籌資制定有效標準和模式，使公共服務的產出與籌資方和服務對象的決策權聯系起來。增加居民和社區對公共資金安排過程的參與。
　　（五）建立全國范圍的公共服務監督和評估系統
　　中央政府和其它相關利益者可以在這個系統的基礎上推進公共服務的提供標準、政策和規定的執行。該系統可以通過產出目標的比較來評價地方政府的表現，評估政策和其他干預的效果和有效性。中央政府應該根據采集的信息制定成果績效指標，而信息采集應該改變目前以投入和產出為重點的做法；通過促進各職能部門和機構之間數據的協調和共享，并向社會公開，從而使監督評估系統更加透明；通過第三方定期對有關數據進行分析，以便系統地對政策干預的效果進行評估。
　　（六）建立合理有效的激勵機制，改革財政給付方式
　　一是不斷改善考核激勵指標體系。在擴大考核評估范圍的同時，繼續把農村公共服務提供作為重點，增加社會發展指標在有關評估中的比重，并在考核過程中充分反映中央政府的關注程度，使單純以經濟發展為導向的績效考核模式逐漸向以社會發展為導向、經濟社會協調發展的績效考核模式轉變。二是不斷豐富考核激勵手段。盡可能避免對政府官員和事業單位職工個人采用直接的財務激勵手段，逐漸使晉升和職業前景成為關鍵性的激勵措施。三是改革財政給付方式。把財政轉移支付與地方政府在公共服務提供中的表現聯系起來，使財政轉移支付成為有效的激勵手段。中央政府應該更多地利用財政轉移支付從經濟上激勵地方政府貫徹農村公共服務的有關政策，如通過給予更多的財政轉移支付或者在資金使用上給予更多的靈活性。同樣，地方政府可以從經濟上鼓勵服務提供機構間進行合理有序的競爭。
　　（作者單位：國家發展改革委社會司）