中國農地制度現狀及對策

　　農地制度是農業、農村、農民問題的關鍵，是農村經濟制度的基礎與核心。改革和完善農地制度，是當前和今后一個時期內中國農村改革發展面臨的重要任務，也是建設社會主義新農村的關鍵所在。
　　
　　一、中國農地制度變革歷程
　　
　　建國50多年，中國農地制度經歷了四次變革：
　　一是土地改革。這一時期的土地改革是“耕者有其田”，農民擁有包括土地所有權在內的完整土地產權，農民和土地連為一體，極大地調動了農民的生產積極性，迅速恢復了深受戰爭破壞的農業生產。
　　二是農業合作化。首先是互助組，由農戶自愿組織起來的生產協作組織，規模由幾戶到十幾戶不等，但土地和其它生產資料仍屬個人私有，組員之間只是通過生產工具的交換使用，實現生產的互助，充分發揮了協作的積極性。之后，在互助組基礎上，形成了初級農業合作社，規模為幾十戶，社員以土地入股，生產用牲畜和大型農機具歸社有償使用，統一經營，共同勞動，統一分配，農民仍有較高生產積極性。隨后，在初級農業合作社基礎上組織起來高級農業合作社，規模為幾百戶，土地無償歸集體所有，生產用牲畜和大型農機具作價入社，集中勞動，共同經營，統一分配，農民生產積極性受到影響。
　　三是人民公社。受“左”的思想影響，多個高級農業合作社合并為一個“政社合一”的人民公社，土地等生產資料的權屬完全集中于人民公社，共同勞動，統一經營，統一分配，缺少有效的激勵與監督，形成了吃大鍋飯的局面。
　　四是家庭承包制。十一屆三中全會后，農村開始實行家庭承包制，土地為集體所有，農民擁有經營使用權，實行保證國家的、留足集體的，剩下都是自己的分配制度，極大調動了農民的積極性，迅速恢復和發展了農業生產，很快就解決了農民的溫飽問題。
　　
　　二、中國農地制度的現狀及問題
　　
　　中國農地制度現狀是以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，其具有三個特點。一是農地集體所有。《憲法》、《土地管理法》、《農業法》、《民法通則》等幾部法律對農業土地權屬雖有不同表述，但基本核心為農地歸集體所有。二是農地使用權分離。實行以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制。三是農地制度不斷改革完善。許多地方出現租賃、入股、轉包等土地流轉方式或產權制度，并開展了農地稅費改革等工作。
　　總體上，中國目前的農地制度是可以肯定的。但不可否認的是，目前的農地制度在實際運行中存在一些問題。
　　一是農地產權保護不力。根據法律規定，農地所有權流轉要通過國家的行政手段，而集體自己無權直接交易。這就出現國家征地時，以壟斷低價買入，以市場高價轉讓出售的現象。土地產權轉讓產生的高額收益被政府獲得，作為土地所有者的集體卻只得到一小部分。再加上，現行的農地所有權是人人有份，共同占有，但實際上每個農民的土地所有權份額到底是多少，沒有量化。實際上農地產權轉讓收益分配到農民手里的更是少之又少，一些地方的農民甚至分毫未得，成為影響農村穩定、激化社會矛盾的導火索。
　　二是農地承包關系穩定性不強。黨中央、國務院一直強調穩定農地家庭承包制，但由于土地歸集體所有，土地發包者是村委會，農村基層干部在利益驅動下，經常以結構調整、規模經營、農業產業化等名義，硬性調整，強迫流轉農民土地經營使用權，嚴重損害農民的合法權益，極大地影響了農民的生產積極性。
　　三是土地規模經營難以實現。由于人多地少，家庭承包制的現實是農民小片土地，單獨經營，規模不經濟，不適應社會主義市場經濟發展要求。雖然各地農村已出現荒地拍賣、土地使用權股份合作、反租倒包、轉包等改革方式，但實際上，只涉及到全國很少一部分的土地使用權，并未整體實現土地規模經營和農業產業化。
　　四是農村稅費制度不夠完善。取消農業稅后，全國農民歡欣鼓舞。但農村稅費改革并非就此結束，實際情況是，很多地方費大于稅，有關部門也嚴查涉農亂收費，卻仍然是屢禁不止，加重了農民的負擔。而且，為充分體現土地的價值，實現土地使用權的有效流轉，在取消農業生產稅的同時，也需要完善相關的稅收制度。
　　
　　三、對策建議
　　
　　土地產權、承包關系和規模不經濟等問題的存在，引發一些負面效應，阻礙了農業現代化、農業勞動力轉移和農村城鎮化的發展，不利于政治、社會穩定和經濟效率的發揮，有必要對中國農地制度進行改革和完善。
　　完善農地制度要從農民的立場出發、尊重農民的意愿，以農民的生存和發展為前提。從農民的立場出發、尊重農民的意愿，就是要在制度完善的同時，考慮制度的變革是否是農民的需要，不同地方的農民對制度變革有何不同需要等方面。以農民的生存和發展權為前提，就是要防止再次出現農民在農地制度歷史變革中所遭受的種種不利后果，摒棄不顧農民生存和發展的激進變革。
　　一要建立高效靈活的土地流轉機制。高效靈活的土地流轉機制，可以發揮市場配置農地的作用，使土地合理流轉，向種田能手集中，實現土地規模經營，產生規模效益，提高農地利用率和生產率；同時，可以實現農地保值增值，促使農業勞動力向二、三產業和城鎮轉移，加快農業現代化、農村工業與城鎮化進程。要建立農地所有權市場，規范政府征地行為，合理確定農地征用價格，加強監管，防止征后閑置現象。要建立農地使用權市場，保障公平、兼顧效率，鼓勵拍賣、轉包、轉租、反租倒包、互換、入股、典當等多種土地使用權流轉方式，進一步規范與完善土地流轉交易行為，確保農地使用權市場健康運行。
　　二要穩定和完善農地承包制度。家庭承包責任制是一項基本政策，必須堅決維護并逐步完善。要認真貫徹《農業法》和《農村土地承包法》，把農地家庭承包經營納入法制軌道，明確農民長期持有土地使用權的權利，切實落實法律規定和黨中央、國務院制定“30年不變”的政策，同時，加強、改善土地承包合同管理，搞好承包合同的簽訂、續訂、公正、糾紛調解等工作，嚴禁各類損害農民合法權益的不履行合同約定的行為。
　　三要加強農業社會化服務體系建設。完善和發展農業社會化服務體系，能夠克服農地家庭承包經營的弱點，有效提升家庭承包經營和工商業的聯結，改變小農經濟的孤立性和自給自足狀態，解決農業技術推廣、農業機械作業規模限制等問題，促進高技術農業發展和農業規模經營，有利于發揮分工協作的優勢，打破農戶和農業部門本身的限制，實現更大的經濟效益。
　　四要進一步完善農村稅費制度。農業稅改革已取得階段性勝利，但仍需建立完善包括土地產權稅、土地荒蕪稅、耕地占用稅等稅種在內的土地稅體系，體現土地的價值屬性。另一方面，要切實做好費改稅工作。農業稅取消后，農村亂收費現象有所抬頭，沖抵了稅改帶給農民的利益，必須從源頭下手，建立行之有效的制度，盡快實現費改稅，徹底杜絕涉農亂收費。
　　五要完善農村社保體系。要加強農民職業技能和勞動就業培訓，拓寬農民就業增收渠道，積極推行新型農村合作醫療制度，建立、推進農村最低生活保障制度，把失地農民納入當地城鎮的社保體系，建立健全涉及農民生存、健康、發展等全方位的農村社會保障體系。
　　六要鼓勵農民創新農地制度。農民對經濟發展的要求是創新農地制度的內在動因，鼓勵農民創新農地制度，可以完善和發展中國農地制度，充分發揮農民生產積極性，促進農業健康快速發展。由于土地問題的復雜性、中國農村的差異性，走全國統一的道路來完善農地制度是不現實的，是忽視了事物個性的存在。任何一種農地模式都決定于當地的經濟、社會、地理等方面的綜合情況，只要其具有生命力，就應當鼓勵和肯定農民的創新。
　　（作者單位：國家發展改革委價檢司）