四項監督確保受案線索正確分流

　　內容摘要：檢察機關的線索分流是職務犯罪偵查監督的第一道重要防線。最高人民檢察院《刑事訴訟規則》對線索受理和分流作了初步規定，然而，如何加強其監督，《規則》并沒有具體要求。鑒于加強檢察機關受案線索分流的極其重要性，建立審查監督、集體會審、異議復議和提級管轄的四個監督體系是行之有效的方法。
　　關鍵詞：審查監督 集體會審 異議復議 提級管轄
　　
　　《刑事訴訟法》第84條第3款規定：人民檢察院對于報案、控告、舉報都應當接受。實際上，這就是檢察機關受理的各種線索。對此，檢察機關將按照管轄范圍進行線索的梳理和分流。其中不屬于人民檢察院管轄范圍的案件，檢察機關將轉至相關機關進行處理，屬于依法應由檢察機關管轄的案件，則按照管轄權限由本院或轉至有管轄權限的檢察機關受理后進行審查，以決定是否需要追究刑事責任而展開偵查工作。
　　
　　一、加強案件受理監督的意義
　　
　　（一）加強受理案件的監督可以防止線索分流中的“消化處理”
　　在檢察機關的辦案過程中，存在由于主觀認識不夠或客觀條件不足的原因，致使檢察機關將后來證明應由檢察機關管轄的案件線索被轉至其它機關作了一般的“消化處理”的現實，同時也不可排除有一些線索的這種處理是人為因素造成的。因此，防止人為和客觀因素造成的所謂線索“消化處理”十分必要。
　?。ǘ┘訌娛芾戆讣谋O督可以防止線索分流中的“淡化處理”
　　明明是十分重要而且要上報的案件線索，卻將其作為一般的線索由本院甚至交由下級院進行“淡化處理”的情況，在實際辦案過程中也時常會發生。因此，防止這種“淡化處理”，才能把有罪的人繩之以法。
　　（三）加強受理案件的監督可以防止線索分流中的“越權處理”
　　這里所謂的“越權處理”，是指本來不屬于檢察機關管轄的案件，檢察機關在接受線索后卻予以接受，并經分流后由其進行偵查。實際上這是超越職權的行為，由于分流中檢察機關的自身利益驅動，而作出了流轉到自行查辦的環節。
　　
　　二、如何加強受案監督
　　
　?。ㄒ唬┙⑸霞墮z察機關對線索分流的審查監督體制
　　根據檢察機關分流各種受案線索的程序和模式，地方各級檢察機關所進行的線索分流情況，要定期（每季）以報表形式報送上級檢察機關進行審查。報表應按照分類、序號、線索的主要內容、被舉報人的基本情況、線索分流處理的去向和分流的理由等填寫。對于屬于檢察機關管轄的受案線索，則要按照上述內容專門歸類填寫。上級檢察機關對口部門對下級檢察機關所有分流的線索進行書面監督和檢查監督。
　　上級檢察機關對下一級直接分流的線索進行監督，主要是防止分流線索中存在的問題。然而檢察機關接受的各種舉報線索十分多，每件線索都要直接檢查不現實，同時也會發生線索分流的滯留。因此，目前已采取分流后的監督較為適宜。同時，實行上級檢察機關對下級檢察機關線索分流的書面和檢查監督，也有利于使下級檢察機關自覺防止在處理線索時的隨意行為。由于上級檢察機關對下級檢察機關處理的各種線索都掌握，就完全可以對認為下級檢察機關處理不當或有問題的線索在檢查監督中進行調查，發現問題，使線索處理更為正確。
　　有人或許會擔心上級檢察機關對下級檢察機關的線索分流監督工作量太大，而使監督流于形式。其實不然。首先，上級檢察機關對下級檢察機關線索分流進行監督的制度進一步明確，會促使下級檢察機關在分流各種線索中更加迅速、慎重和正確；其次，會形成線索分流的良性機制，使分流線索過程中出現的各種問題及時得到解決；再次，也為上級檢察機關監督下級檢察機關線索分流提供了依據，改變下級檢察機關沒有上報情況下缺少監督的狀況。
　?。ǘ┩晟票炯墮z察機關對線索分流的集體會審體制
　　檢察機關管轄線索分流的集體會審制度，是最高人民檢察院《刑事訴訟規則》明確規定的一項處理線索的制度。集體會審，實際上就是一種監督。然而，如何進行分流的集體會審，也缺少實際的操作規定。在檢察機關實際處理過程中，往往形成了舉報中心承辦人提出分流意見，負責簽署意見后呈分管檢察長批示。有時也會出現舉報中心以外的其它檢察機關內設機構按這樣的程序進行操作。這種處理，是否就是集體會審，又如何來進行集體會審？這是需要從保密、高效和監督等高度來認識的一個較為復雜的問題。線索知道的人多，保密性就差，處理環節多，效率就會受到影響。線索僅在幾個人中間流轉，保密性強，但監督就不夠，處理的正確性同樣會受到影響。似乎這是一個二難的問題。要解決好，還需要從保密、高效、正確和監督四者的協調統一上加以研究。筆者認為，線索分流中，保密是關鍵，高效是基礎，正確是目標，監督是保證。因此，從這四者協調統一上加以研究，必然會使線索分流的集體會審更加合理和科學。
　　首先，規定分流線索集體會審的明確操作辦法。筆者主張，所有檢察機關接受的線索都要經過集體會審的辦法進行分流。當然，操作上可以進行必要的合理設計。筆者設想的集體會審分流線索的方法是：個人提議、集體決定、領導審批。即對于線索由控申部門登記后，交由承辦人審閱，提出處理意見，交線索領導小組研究后提出分流處理的傾向性意見，報相應分管領導進行審批，再交由承辦部門進行分流處理。最高人民檢察院《刑事訴訟規則》第124條規定舉報中心對于所收到的舉報線索，應當及時審查，并根據舉報線索的不同情況和管轄規定，在七日以內分別作出處理。第126條規定要案線索的備案，應當逐案填寫要案線索備案表。備案應當在受理后七日以內辦理；情況緊急的，應當在備案之前及時報告。接到備案的上級人民檢察院對于備案材料應當及時審查，如果有不同意見，應當在十日以內將審查意見通知報送備案的下級人民檢察院。按照這些規定，要集體會審線索，檢察院每七個工作日均須安排一個集體會審的時間。這對于業務越來越多，人員分散在各有關部門的線索領導小組而言，客觀上說操作會有一定難度。因此，對集體會審就要作科學的設計。集體會審可以分每七日進行的一般定期會審和每月進行的監督定期會審。每七日進行的定期會審，主要有線索領導小組的三個人組成。一名控申部門的負責人、一名控申部門的承辦人和一名線索領導小組的非控申部門成員組成，其中非控申部門的成員可以用輪流產生的辦法進行操作。這三個人負責對七日內需處理的線索集體提出處理意見，報領導決定后由控申部門執行。每月定期進行的集體會審，應由超過2／3的線索領導小組成員參加，除對當期七日內的線索進行會審外，通報已分流線索的情況。對原已經由三人會審作出處理意見被領導否決而改用其它方法處理的線索要進行會審監督。對通報本月已經處理線索有不同意見的，也要進行重新會審監督。
　　其次，做好分流線索處理結果備案審查的記錄。做好分流線索處理結果的記錄工作十分重要，它是線索分流處理的原始憑證，又是加強線索分流監督的重要依據。因此，記錄的全面、科學、合理至關重要。線索處理結果的記錄，可以按表格式和文字式的方式進行記錄。對于轉至其它相關機關處理的線索，以表格式記錄即可。內容主要包括被舉報人的姓名、單位、年齡、職務、舉報的主要內容、轉出處理的理由、承辦人、簽批人以及集體會審時的意見是否一致等情況。對于轉至其它檢察機關處理的線索，除了另行制作的上述表格式記錄外，應增加線索內容的摘要件。對于交由本院偵查的線索，則應再增加一份偵查結果反饋情況表。這三種記錄，應每季報送上級檢察機關備案，供監督使用。
　　
　　（三）建立舉報人員對舉報線索處理的請求復議體制
　　舉報人對所舉報線索處理有對處理結果的知情權，這已經在檢察機關中達成共識。只要是署名舉報，檢察機關均要對處理或調查的結果答復舉報人，征求舉報人的意見。這也是對檢察機關分流線索加強檢察機關外部監督的一種監督措施。但是，目前各個檢察院答復舉報人的執行情況各不相同，差異較大。一是答復的時間隨意性較大，沒有統一要求。二是答復的形式多種多樣，完全由辦理部門的領導來決定，不規范。三是舉報人對線索處理分流不服者，缺少應有的救濟渠道。筆者認為，這三個不足造成了線索分流后，舉報人對分流線索缺少監督的事實，而加強舉報人對檢察機關分流線索的外部監督，將有利于檢察機關正確分流線索，有利于公正執法。
　　要使檢察機關分流線索得到舉報人的外部監督，建立舉報人對分流線索的復議制度，是一個十分行之有效的辦法。
　　舉報線索分流復議制度，以當事人對舉報線索分流處理不服、向舉報的檢察機關提出復議申請、并在繼續不服的情況下可以向其上級檢察機關申請再復議一次為其復議辦法的核心內容。同時規定，地市級檢察機關的復議可以采取書面和組成復議小組人員并由舉報當事人參加的當面復議，省級以上檢察機關的復議以書面復議為主的復議程序規定。檢察機關的線索分流復議小組應由三人以上單數組成，復議時應采取少數服從多數的辦法決定復議結果。如果是當面復議的，則要聽取舉報人陳述的理由，再由復議小組人員單獨作出復議決定后向舉報人通報。
　　規定對舉報線索處理不服可以申請復議制度，意義十分巨大。首先，它從制度上明確了對舉報線索分流處理可以申請復議的辦法進行救濟，保障了舉報人的正當權益；其次，暢通救濟制度后，檢察機關在分流舉報線索過程中，自然會考量可以救濟的制度而更加謹慎，更加公正合理；再次，規定舉報線索分流的復議制度，是加強分流舉報線索外部監督和上級監督的一項制度，它可以及時糾正不合理的處理決定，使更多的線索分流更加規范合理。
　　（四）規定重大線索管轄處理的提級管轄體制
　　重大線索管理處理的提級管理體制，是指按照規定，將本應由下級檢察機關管轄的線索，因特殊原因而上升一格，由其上級檢察機關對線索分流作出處理的規定。
　　重大線索進行提級管理，主要為了通過提級管理的辦法，促使線索得到有效處理。由于社會多元化的客觀狀況，原本規定管轄的線索可能會使該檢察機關在處理過程中出現左右為難的情況，而使該線索分流主要向“消化”方向發展。這和我們檢察機關設立舉報制度和正確分流舉報線索的愿望相悖，因此有必要根據現有的實際狀況，建立重大線索提級管轄的新體制，從而使檢察機關在處理線索時擺脫過多的平衡地方因素的制約。
　　 提級管轄的設計，主要集中于重大案件和要案線索的提級管轄規定。對于什么是重大案件和要案案件，高檢院早有明確的規定，本文不再加以細述。只是另有一些案件，雖然不屬于這兩類，但筆者認為也要實行提級管轄。如一些在同一系統或行業有相關聯的窩案、串案舉報線索，政法機關主要負責人的舉報線索等等。在進行提級管轄的規定中要作出明確的規定。