行政事業單位國庫集中收付制度的構建

　　【摘要】國庫集中收付制度，是現代市場經濟國家普遍實行的一項財政資金管理制度，也是我國當前預算管理制度改革的一項重要內容。本文從建立行政事業單位國庫集中收付制度的必要性入手，總結了建立事業單位國庫集中收付制度的原則，分析了行政事業單位建立國庫集中收付制度的具體構建方案。
　　
　　一、行政事業單位建立國庫集中收付制度的必要性
　　
　　國庫集中收付制度，也稱國庫單一賬戶制度，是指在國庫或國庫指定的代理行建立國庫單一賬戶體系，政府所有財政性資金（在我國，包括預算內資金和預算外資金）通過這一賬戶體系集中收繳和支付的財政資金管理制度。在行政事業單位實行國庫集中收付制度具有以下意義：
　　
　　（一）實行國庫集中收付制度是預算管理改革的主要內容。
　　預算管理是包括預算編制、預算執行和預算監督在內的一系列財政管理活動。實施預算管理改革必須實行從預算編制到預算執行，再到預算監督的全方位改革。這三個方面互相聯系、相輔相成、三位一體。目前各地預算編制改革已經啟動并取得了階段性成果，但在預算執行，特別是在政府財政性資金的收付手段上，仍然延續著計劃經濟體制下形成的分散收付制度，形成了財政資金使用分散、運行效率不高、監督不力、難以調控的被動局面，它不僅影響著財政職能作用的發揮，影響著財政資金效益的提高，也給違法亂紀行為造成了可乘之機。因此，要完善預算管理改革，除按照零基預算方法、綜合預算原則、部門預算方式早編細編預算外，還必須實施預算執行改革，實施國庫集中收付制度。
　　
　　（二）財政改革實踐要求對支出管理制度進行根本性變革
　　改革開放以來，我國在財稅體制方面進行的幾次重大改革幾乎都是收入方面的改革，但對支出管理來說，改革比較滯后，至今尚未對計劃經濟條件下形成的財政支出管理體系進行過大的改革。財政支出管理中存在的問題十分突出，必須對財政支出管理進行大刀闊斧的改革。實踐證明，過去那種僅靠事后進行審計和日常檢查已很難杜絕支出中的問題，必須從制度上進行改革，從源頭上進行治理，從體制上進行創新，這樣才能起到釜底抽薪的作用。此外，即使是收入領域也依然存在諸多有待進一步解決的問題，例如，現有的收入入庫制度導致收入周期過長，財政效率低下，容易滋生腐敗。因此，借鑒國際通行的做法，在行政事業單位盡快推行國庫集中收付制度，是集中解決當前支出管理問題及進一步解決財政收入方面問題的極為重要的措施。
　　
　　二、構建行政事業單位國庫集中收付制度的原則
　　
　　（一）效率性原則
　　即要強化財政職能，規范財政收支管理，確保財政資金安全、高效地收繳和使用。為此，國庫集中收付要做到預算有依據、執行有監督、制度有約束、安全有保障，從根本上堵塞管理漏洞，提高財政資金收繳使用效率。
　　
　　（二）公開性原則
　　即政府財政資金的收繳使用必須得到立法機關的審議批準，并采取一定形式向社會公布。以實現法律監督、財政內部監督、審計監督和社會公眾輿論監督相互配合、相互制約的監督機制，增強財政收支活動的透明度，使收支的整個過程都處于財政的監督管理之下，使廣大社會公眾感受到財政資金是真正為公民和社會服務的。
　　
　　（三）漸進性原則
　　由于國庫集中收付制度在行政事業單位是一項全新的制度，涉及面又極廣，所以在實施時應采取漸進的方式。即按照行政事業單位財政收支管理的總體要求，在不改變預算部門和預算單位資金的所有權和使用權、不改變部門或單位財會人員的財務管理權的同時，積極進行各種模式的探索，穩妥地推進這項改革。
　　
　　三、建立行政事業單位國庫集中收付制度的基本構想
　　
　　在行政事業單位建立國庫集中收付制度，是對財政資金的賬戶設置和收支繳撥方式的根本性變革，也是我國財政預算管理制度的一項重大改革。筆者認為其構建框架應從以下幾個方面考慮：
　　
　　（一）建立國庫單一賬戶體系，實現財政資金的集中管理
　　國庫單一賬戶是取消各執收執罰單位開設的收入過渡賬戶和各預算單位獨立開設的預算賬戶，將政府所有的資金都集中到在中央銀行或商業銀行設立的“國庫存款賬戶”，這是國庫集中收付制度的核心內容。行政事業單位國庫單一賬戶的近期目標體系應為三類賬戶的集合。一是財政部門在中國人民銀行開設國庫單一賬戶，按收入和支出設置分類賬，收入賬按預算科目進行明細核算，支出賬按資金使用性質設立分賬冊。國庫單一賬戶用于記錄、核算和反映納入預算管理的財政收入和支出活動，并用于與財政部門在商業銀行開設的零余額賬戶進行清算，實現支付。二是財政部門在商業銀行開設預算外資金專戶，用于記錄、核算和反映預算外資金的收入和支出，并對預算外日常收支進行清算。繼續設置預算外資金財政專戶，主要是考慮目前還有相當規模的財政資金未納入預算管理，隨著財稅改革的逐步深化，預算外財政專戶的作用將相應縮小。三是小額資金賬戶，用于記錄、核算和反映預算單位的小額零星支出，并與國庫單一賬戶進行清算。對預算單位的小額零星支出，究竟是通過一般零余額賬戶管理，還是通過專門設置小額現金賬戶管理，具有兩種不同目的。前一種辦法比較規范，更符合國際通行做法，但管理水平要求較高；后一種辦法雖然多設置一個賬戶，做法還不夠規范，但方便預算單位使用資金。考慮到一些經常性支出零星分散、數額小、支付頻繁，現階段設置小額資金賬戶，可以減小改革難度。另外，由于預算單位的資金支出已通過零余額賬戶清算，只要對小額資金賬戶的資金數進行嚴格控制，規范管理監督，不會出現監督失控的局面。
　　上述三類賬戶，既涵蓋了行政事業單位目前所有財政性資金管理，又容納了某些過渡性規定。這樣既可以減少新舊體制轉換過程中的震動，有利于順利推進改革，又能逐步實現所有預算收支都由國庫單一賬戶核算的目標。但從長遠來看，應逐步取消預算外資金財政專戶。
　　
　　（二）規范收入收繳程序
　　1.收繳方式
　　現行預算收入的繳款方式分為就地繳庫、集中繳庫和自收匯繳三種。其中，集中繳庫和