立法科學民主的有益實踐

　　近年來，地方人大及其常委會在立法上力求公開科學民主，創新之舉迭出。山東省、河南省鄭州市、山東省青島市通過公開招標，委托律師事務所起草法規草案；重慶市、浙江省寧波市將立法項目交給專家學者或科研院所起草。這些公眾參與立法的有效形式，對于推動開門立法、打破部門起草話語權壟斷、提高立法質量大有裨益，“讓我們從法律的起點看到了民意、從公權力的源頭看到了民主”。
　　現代文明社會，是法治社會，需要良法之治。而良法的誕生，最根本的要符合三個方面的要求：一是立法理念正確，二是立法民主，三是立法科學。大思想家亞里士多德亦認為，法治的要義兩方面不可或缺：一是已有的法律得到普遍服從，二是大家所遵從的法律是良好的法律。立法過程其實就是一個利益博弈的過程，不同利益群體通過博弈，最終找到一個兼顧各方利益的平衡點，達成共識，最終通過法定形式，形成公共決策，讓公眾心服口服，共同遵守。不容忽視的是，這種博弈應體現在立法的每一個環節，如此方能顯現法律公平公正的精髓。改革開放以來，從國家到地方，立法任務艱巨，所有的法律法規草案都由人大及其常委會的工作機構起草并不現實，通行的做法是由具有執法主體資格的政府部門提供草案。這種起草話語權的壟斷，形成了“既當運動員，又當裁判員”的怪圈，顯現諸多弊端，導致“國家立法部門化，部門立法利益化，部門利益合法化”，這種狀況為公眾所詬病。
　　可喜的是，近年來，民主立法、開門立法新風撲面，公開征集社會對法律法規草案的意見，召開立法聽證會，實行“三審”甚至“四審”終審制，立法質量得到了較大提高，更好地代表了人民的意志。然而，這僅僅只是停留在公共參與立法的層面上，即先由部門提出立法計劃，提供相關草案，爾后公眾才能“指手畫腳”，這就使得公眾在至關重要的法律法規草案起草環節缺少話語權，有失科學民主，影響了法律法規的質量和公平公正。筆者以為，委托專家、科研院所、律師事務所起草法規草案，是立法追求科學民主的可貴實踐，公共立法的有益創新，立法程序上的一個進步。專家們認為，由具有執法主體資格的政府部門提供法規草案存在一定負面的傾向性，但人大及其常委會的工作機構起草法規草案又可能對法規將要調整的對象缺乏足夠的了解。而委托民間起草，則可以有效地彌補立法機關自身立法信息和資源的不足。更為重要的是，專家、學者、律師作為中立的專業人士，完全可以站在第三者的立場上，借助自己的專業知識和實踐經驗介入立法過程，充分聽取各方的意見，摒棄立法尋租，平衡利益之爭，最終保證立法質量。眾所周知，全國人大常委會在法律草案的起草上，也在逐步打破部門壟斷。比如《物權法》草案，就是全國人大法制工作委員會在社科院草案和中國人民大學草案的基礎上，加以綜合、修改形成的，在立法科學民主方面實現了可貴的跨越。
　　當然，委托起草法規草案并非百利而無一弊，如一些專家學者對實踐的把握不如政府部門深入、準確，導致理論與實踐相脫節。但是不能因噎廢食。我們要看到，地方立法機關只是委托專家起草法規草案，立法權并沒有發生轉移。這就需要人大常委會立法工作部門充分發揮主導和指導作用，適時、適度介入，提供信息，積極協調，作出修改，為審議法規草案打下良好基礎。
　　令人高興的是，立法機關科學立法、民主立法、開門立法，大大激發了公眾積極參與立法的熱忱。前不久，鄭州市民劉明和郭力歷時4年起草了長達1.6萬字的公益訴訟法草案，民間“造”法體現了民眾對于法治的赤誠和期盼，更凸顯了公民精神正在強勁成長。
　　法規草案委托專家、律師等起草模式，彰顯了立法科學民主，有益于提高立法質量，理應成為常態。遺憾的是，法律尚無明文規定，有必要進一步予以規范化制度化，以法律的形式固定下來，進而構建起各方平等博弈、話語權多元的立法新機制。
　　
　　（作者單位：湖北省人大常委會研究室宣傳處）