關于對基本法律的修改權限問題

　　我國現行的立法體制，存在某些不順通、不合理的地方。其中，憲法第六十七條第（三）項授權全國人民代表大會常務委員會可以對基本法律進行“部分補充和修改”，就是一個值得研究的問題。這一授權不符合民主法治的基本理念和現代的憲政體制，而且已經產生了若干顯見的弊端。試述如下：
　　
　　一、問題的提出
　　
　　《中華人民共和國憲法》第五十八條規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。”
　　這條規定表明：我國的國家立法權，由全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會共同行使。如果進一步細化，又可以理解為國家立法權實際上分為兩個層次——由全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會分別行使。
　　按照憲法第六十二條第（一）項和第（三）項的規定，“修改憲法”、“制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律”，屬于全國人民代表大會的職權。憲法第六十七條第（二）項又規定：全國人民代表大會常務委員會“制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律”。這兩條規定，對全國人民代表大會（以下簡稱“全國人大”）和全國人民代表大會常務委員會（以下簡稱“常委會”）立法權限的劃分原本是很清楚的，即：凡屬于憲法、“刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律”，應該由“全國人大”制定和修改；而“常委會”只能“制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律”。
　　從憲法的以上三條規定也可以看出，我國的法律實際上分為三個檔次：
　　第一個檔次是憲法。憲法是國家的根本大法，具有最高的法律效力，因此對憲法的修改，不能輕易啟動。按照憲法第六十四條的規定，憲法的修改必須“由全國人民代表大會常務委員會或者五分之一以上的全國人民代表大會代表提議，并由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上的多數通過。”
　　第二檔次是基本法律。凡涉及國計民生中特殊重大事項的法律，稱為“基本法律”，由于它關系民眾的切身利害和根本利益，對基本法律的制定與修改，也應遵循嚴格的程序，須由“全國人大”制定和修改。
　　第三個檔次是“除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律”。此處所稱“其他法律”，是與“基本法律”相對而言，通常稱為“普通法律”。由于此類法律數量很多，不可能都由“全國人大”制定，憲法第六十七條第（二）項規定由“常委會”制定和修改。
　　按照憲法的上述規定，應當說對三個檔次法律的立法權限劃分是明確的，也是科學的。
　　問題是，憲法第六十七條第（三）項又規定：在“全國人大”閉會期間，“常委會”有權“對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。”這一授權與憲法第六十二條第（三）項及第六十七條第（二）項的規定發生了直接的沖突。雖然在條文表述中加了兩個限制詞，即只能是“部分補充和修改”，并且“不得同該法律的基本原則相抵觸”，但這兩個限制似有若無，形同虛設（詳見后面的分析）。
　　從法學原理和憲政理論上來說，這一授權顯然不合適。本文謹對這一授權提出質疑，并就有關問題展開論述。
　　
　　二、“常委會”與“全國人大”不能等同
　　
　　盡管憲法規定由“全國人大”和“常委會”共同行使國家立法權，但“常委會”畢竟不能等同于“全國人大”。可以這樣理解：由近3000名代表組成的“全國人大”，是國家的“最高權力機關”；而由不到200名委員組成的“常委會”，只能稱之為“次高權力機關”。由“常委會”對“全國人大”制定的基本法律進行補充和修改，那就在事實上使“常委會”變成了比“全國人大”權力更大的“更高權力機關”，顯然不符合民主與法治的精神。
　　人民代表大會制度是我國的根本政治制度。全國人大代表，是由全國各族人民選舉產生的，他們代表了各階層、各方面的人民群眾，來參與對國家事務的管理。人民代表大會作為人民當家作主的最高形式，就是由民選的代表來出席會議，代表人民選舉國家領導人、決定國家的重大事項以及參與修改憲法和制定、修改基本法律。盡管“常委會”的組成人員由“全國人大”從代表中選出，是“全國人大”的常設機關，但“常委會”畢竟不能等同于“全國人大”，“常委會”對“全國人大”負責并報告工作，因此不能把“常委會”看成比“全國人大”更具有權威性或者可以比“全國人大”擁有更大的權力。
　　按照現行憲法第六十七條第（三）項的規定，目前的實際做法是：國家的基本法律由“全國人大”通過并由國家主席公布后，“常委會”便可以隨時對它進行補充和修改。盡管在憲法第六十七條第（三）項的規定中加了兩個限制詞，即只能進行“部分補充和修改”，并且“不得同該法律的基本原則相抵觸”。表面看來，這兩個限制詞似乎很明確、很嚴格，其實卻是似有若無。
　　其一，何謂“部分補充和修改”？這是一個十分模糊的概念。從漢語的詞義來講，“部分”是與“全部”或“整體”相對稱。只要還保留一條，就不算全部修改。即使對99%的條文都做了修改，仍可稱之為“部分補充和修改”。因此，這一限制不起任何作用。
　　其二，如何評斷對基本法律的補充和修改是否“同該法律的基本原則相抵觸”？由于修改權與解釋權都在“常委會”，是否“同該法律的基本原則相抵觸”又成為一個無法客觀判斷的問題。“常委會”既然要對基本法律進行補充和修改，那么，無論怎樣修改，它也決不會認為已經“同該法律的基本原則相抵觸”，也就不可能引發是否違憲的審查了。
　　因此，憲法第六十七條第（三）項在對“常委會”授權的同時所加的這兩個限制詞，單從字面來看似乎十分嚴格，實際上形同虛設，致使“常委會”在修改基本法律時缺少限制。實際上，除了不能修改憲法外，“常委會”可以代行“全國人大”的職權，隨時對基本法律進行補充和修改。這樣，憲法對兩個層次國家立法權原有的明確分工，其界限也就被搞模糊了——看似有明確分工，實則沒有區分。這正是我國憲法有關國家立法權規定中的缺陷。
　　
　　三、混淆兩個層次立法權限的弊端
　　
　　憲法第六十七條第（三）項授權“常委會”可以對基本法律進行部分補充和修改，是大可商榷的。從過去20多年的實踐來看，全國人大常委會不斷對基本法律進行補充和修改，而且并不只是改動一條兩條，有的是大幅度修改。例如，曾經一個階段對刑法的修改是不斷增加死罪和提高對某些犯罪的法定刑，致使我國刑法規定的死罪由原來的28個增加到68個；對刑事訴訟法的修改則是放寬對判處死刑的程序控制，要求對判處死刑的案件從快審理，乃至授權最高人民法院在必要時，可以把大部分死刑案件的核準權下放由高級人民法院行使（直到2007年1月1日才重新收回）。1983年9月2日通過的《關于迅速審判嚴重危害社會治安的犯罪分子的程序的決定》（由于這個決定的標題很長，通常被簡稱為“9?2決定”），甚至采用了“可以不受刑事訴訟法某某條規定的限制”等用語，竟將“全國人大”制定的基本法律中的某些重要條款直接予以廢止。如此等等。
　　上述做法所造成的負面效應，已經充分顯示出憲法第六十七條第（三）項授權的弊端，這與我國自十一屆三中全會以來大力倡導“發展社會主義民主，健全社會主義法制”以及要求做到“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的總趨勢是不相符的，也有悖于“堅持和實行依法治國”的治國方略和“構建社會主義和諧社會”的精神，對國家基本法律的權威性與穩定性造成了損害，在民眾中形成了修改立法太隨意的印象。產生上述做法的根本原因在于對民主集中制的片面理解和全社會尚未建立起基本法律應有的神圣地位，常常把其當作臨時解決某一問題的權宜之計，對之修改未能持格外謹慎的態度。
　　
　　
　　四、對基本法律的修改不宜匆忙
　　
　　我國憲法之所以會授權“常委會”可以對“全國人大”制定的基本法律進行部分補充和修改，其立法的初衷，很可能是基于便捷的考慮，因為全國人民代表大會每年只開一次會，每次大會都要審議很多重大事項，如果把對基本法律的修改都提交“全國人大”審議，確有困難。而“常委會”每年開六次會，專門討論有關立法的事項，相對來說更為實際。
　　應該說，這樣考慮也有道理。問題是：道理也有不同的類別，有“大道理”和“小道理”、“軟道理”和“硬道理”之分。 例如，鄧小平同志就一再強調：“改革是硬道理”、“發展才是硬道理”。“小道理”應該服從“大道理”，“軟道理”也應該服從“硬道理”。畢竟“常委會”是從全體代表中推選出不到200人組成的常設性機構，與作為最高權力機關的“全國人大”相比，只能稱之為“次高權力機關”，而不能超越“全國人大”成為“更高權力機關”。必須把全國人民代表大會真正擺在不可動搖的最高權力機關的地位，這才是“大道理”和“硬道理”。正是基于這個硬道理，就不應允許由不到200人組成的“常委會”去對近3000名代表制定的基本法律進行補充和修改，不應由“常委會”代行“全國人大”行使的職權。
　　誠然，由“全國人大”對基本法律進行補充和修改，肯定會耗時費力，并且會降低修改立法的效率。但是，代議制民主原本就不是一件省時高效的事情。對于國家立法來說，更不能片面追求高效率，應該更多地考慮如何確保真實地反映民意，確保修改立法的質量。有些看似很急的事情，到了立法機關卻急不得，倒是有必要再三斟酌，三思而后行。匆忙決斷，就有可能出現不應有的失誤。例如，《關于迅速審判嚴重危害社會治安的犯罪分子的程序的決定》竟然規定：“對殺人、強奸、搶劫、爆炸和其他嚴重危害公共安全應當判處死刑的犯罪分子，主要犯罪事實清楚，證據確鑿，民憤極大的，應當迅速及時審判。”本來，某一案件的犯罪事實是否清楚，證據是否確鑿，是否應當判處死刑，這些都只有在開庭審判后才能確定，但“9?2決定”竟將這三項都作為“應當迅速及時審判”的前提，這就把本末倒置了。假如人民法院在開庭審判后，認為案件中的犯罪事實尚未查清，證據并不確鑿，對被告人不應當判處死刑，那該怎么辦呢？如果嚴格按照“9?2決定”，不判處死刑就構成了違法，因為該《決定》的立法用語是“應當判處死刑”，你不判死刑豈不違法！現在回過頭來看，這些問題原本是不應該發生的，但卻實實在在地發生了，這些都是深刻的教訓。
　　
　　五、對如何進行改革的建言
　　
　　本文對憲法第六十七條第（三）項授權“常委會”可以“對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改”的規定以及多年來的實際做法，提出了異議，目的是進一步健全我國的民主法治的憲政體制。筆者的基本觀點是：對基本法律的補充修改，必須遵守嚴格的程序。既然基本法律由“全國人大”制定，那么，如果需要對基本法律進行補充和修改，仍須經“全國人大”討論通過才行。哪怕程序繁瑣一些，時間拖長一些，也只能這么辦。
　　據此，筆者建議：應該廢止憲法第六十七條第（三）項，取消對全國人大常委會可以“對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改”的授權。
　　為了解決全國人民代表大會每年只召開一次會議，而需要議決的事項太多，以致對基本法律的補充修改難以列入議事日程的矛盾，筆者建議：可以將“全國人大”每次會議的時間延長兩天，延長的這兩天專門用于審議和表決是否應對基本法律進行修改。與此相適應，為了提高辦事效率，全國人大常委會應先將打算補充和修改的事項研究清楚，并將修正草案及有關說明事先發給全體代表，讓代表們知悉為什么要修改和打算如何修改，了解修改立法涉及的疑難、爭議問題。這樣，在大會討論時，焦點就會較為集中，不至拖延太長的時間。
　　
　　（作者系中國人民公安大學法律系教授、博士生導師）