立法科學(xué)民主的有益實(shí)踐

　　近年來，地方人大及其常委會(huì)在立法上力求公開科學(xué)民主，創(chuàng)新之舉迭出。山東省、河南省鄭州市、山東省青島市通過公開招標(biāo)，委托律師事務(wù)所起草法規(guī)草案；重慶市、浙江省寧波市將立法項(xiàng)目交給專家學(xué)者或科研院所起草。這些公眾參與立法的有效形式，對(duì)于推動(dòng)開門立法、打破部門起草話語權(quán)壟斷、提高立法質(zhì)量大有裨益，“讓我們從法律的起點(diǎn)看到了民意、從公權(quán)力的源頭看到了民主”。
　　現(xiàn)代文明社會(huì)，是法治社會(huì)，需要良法之治。而良法的誕生，最根本的要符合三個(gè)方面的要求：一是立法理念正確，二是立法民主，三是立法科學(xué)。大思想家亞里士多德亦認(rèn)為，法治的要義兩方面不可或缺：一是已有的法律得到普遍服從，二是大家所遵從的法律是良好的法律。立法過程其實(shí)就是一個(gè)利益博弈的過程，不同利益群體通過博弈，最終找到一個(gè)兼顧各方利益的平衡點(diǎn)，達(dá)成共識(shí)，最終通過法定形式，形成公共決策，讓公眾心服口服，共同遵守。不容忽視的是，這種博弈應(yīng)體現(xiàn)在立法的每一個(gè)環(huán)節(jié)，如此方能顯現(xiàn)法律公平公正的精髓。改革開放以來，從國家到地方，立法任務(wù)艱巨，所有的法律法規(guī)草案都由人大及其常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)起草并不現(xiàn)實(shí)，通行的做法是由具有執(zhí)法主體資格的政府部門提供草案。這種起草話語權(quán)的壟斷，形成了“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”的怪圈，顯現(xiàn)諸多弊端，導(dǎo)致“國家立法部門化，部門立法利益化，部門利益合法化”，這種狀況為公眾所詬病。
　　可喜的是，近年來，民主立法、開門立法新風(fēng)撲面，公開征集社會(huì)對(duì)法律法規(guī)草案的意見，召開立法聽證會(huì)，實(shí)行“三審”甚至“四審”終審制，立法質(zhì)量得到了較大提高，更好地代表了人民的意志。然而，這僅僅只是停留在公共參與立法的層面上，即先由部門提出立法計(jì)劃，提供相關(guān)草案，爾后公眾才能“指手畫腳”，這就使得公眾在至關(guān)重要的法律法規(guī)草案起草環(huán)節(jié)缺少話語權(quán)，有失科學(xué)民主，影響了法律法規(guī)的質(zhì)量和公平公正。筆者以為，委托專家、科研院所、律師事務(wù)所起草法規(guī)草案，是立法追求科學(xué)民主的可貴實(shí)踐，公共立法的有益創(chuàng)新，立法程序上的一個(gè)進(jìn)步。專家們認(rèn)為，由具有執(zhí)法主體資格的政府部門提供法規(guī)草案存在一定負(fù)面的傾向性，但人大及其常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)起草法規(guī)草案又可能對(duì)法規(guī)將要調(diào)整的對(duì)象缺乏足夠的了解。而委托民間起草，則可以有效地彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)自身立法信息和資源的不足。更為重要的是，專家、學(xué)者、律師作為中立的專業(yè)人士，完全可以站在第三者的立場上，借助自己的專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)介入立法過程，充分聽取各方的意見，摒棄立法尋租，平衡利益之爭，最終保證立法質(zhì)量。眾所周知，全國人大常委會(huì)在法律草案的起草上，也在逐步打破部門壟斷。比如《物權(quán)法》草案，就是全國人大法制工作委員會(huì)在社科院草案和中國人民大學(xué)草案的基礎(chǔ)上，加以綜合、修改形成的，在立法科學(xué)民主方面實(shí)現(xiàn)了可貴的跨越。
　　當(dāng)然，委托起草法規(guī)草案并非百利而無一弊，如一些專家學(xué)者對(duì)實(shí)踐的把握不如政府部門深入、準(zhǔn)確，導(dǎo)致理論與實(shí)踐相脫節(jié)。但是不能因噎廢食。我們要看到，地方立法機(jī)關(guān)只是委托專家起草法規(guī)草案，立法權(quán)并沒有發(fā)生轉(zhuǎn)移。這就需要人大常委會(huì)立法工作部門充分發(fā)揮主導(dǎo)和指導(dǎo)作用，適時(shí)、適度介入，提供信息，積極協(xié)調(diào)，作出修改，為審議法規(guī)草案打下良好基礎(chǔ)。
　　令人高興的是，立法機(jī)關(guān)科學(xué)立法、民主立法、開門立法，大大激發(fā)了公眾積極參與立法的熱忱。前不久，鄭州市民劉明和郭力歷時(shí)4年起草了長達(dá)1.6萬字的公益訴訟法草案，民間“造”法體現(xiàn)了民眾對(duì)于法治的赤誠和期盼，更凸顯了公民精神正在強(qiáng)勁成長。
　　法規(guī)草案委托專家、律師等起草模式，彰顯了立法科學(xué)民主，有益于提高立法質(zhì)量，理應(yīng)成為常態(tài)。遺憾的是，法律尚無明文規(guī)定，有必要進(jìn)一步予以規(guī)范化制度化，以法律的形式固定下來，進(jìn)而構(gòu)建起各方平等博弈、話語權(quán)多元的立法新機(jī)制。
　　
　　（作者單位：湖北省人大常委會(huì)研究室宣傳處）