聽取和審查國家機關工作報告是否就是批準這個報告

　　在人民當家作主、依法治理國家的今天，一個國家機關工作報告未獲本級人大通過，已是一件不足為奇的事了。但是，如何正確認識和處理這件事，卻是地方人大制度建設的一個重要問題，需要認真加以研究解決。
　　根據地方人大工作的實踐，如果一個國家機關（非人大常委會）的工作報告未獲本級人大通過，通常的處理辦法是人大作出決定，責成該國家機關認真進行整改，然后向人大常委會報告工作，并授權人大常委會予以“聽取和審查”，將審查結果報送人大下一次會議備案。也有地方人大遇有國家機關工作報告未獲通過，就責成這個國家機關進行整改，休會一段時間后再復會“聽取和審查”其工作報告。如果工作報告（非人大常委會的）仍未獲得通過，就授權人大常委會予以“聽取和審查”，依法作出處理。可是，最近某省某地人大遇有一個司法機關的工作報告未獲通過，并沒有作出決定并采用上述處理辦法予以處理。理由是地方組織法沒有賦予地方人大“批準”本級國家機關工作報告的職權，沒有規定地方人大在“聽取和審查”本級國家機關工作報告后，必須作出是否“批準”這個工作報告的決定。這就提出這樣一個問題：“聽取和審查”國家機關工作報告，是否就是“批準”這個工作報告。對這個問題，眾說紛紜，看法不一。筆者認為，這是一個法律問題，需要全國人大常委會作出法律解釋。
　　筆者不完全同意該地人大的做法，理由如下：
　　一、“審查”并非“審批”，“聽取和審查”國家機關工作報告不等于“批準”這個工作報告。地方組織法在規定縣級以上地方各級人大職權時，在第八條有三處用了“審查”：第一處是“審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們執行情況的報告”；第二處是“聽取和審查本級人民代表大會常務委員會的工作報告”；第三處是“聽取和審查本級人民政府和人民法院、人民檢察院的工作報告”。筆者認為，在一個法律特別是一個法律條文中的同一用語，它的內涵和外延應當是相同的。如果不相同，就會產生法律歧義。這是一個基本的法律常識。第一處的“審查”不包含“批準”，所以在其后加上“批準”字樣；第二處和第三處的“審查”當然也不包含“批準”，如果需要“批準”，我想也會在“審查”后加上“批準”字樣。這兩處在“審查”后沒有加上“批準”字樣說明，在“聽取和審查”國家機關工作報告后，可以不作出“批準”的決定。
　　二、“聽取和審查”國家機關工作報告不等于“批準”這個工作報告的論斷，并不說明可以不根據代表意見對這個工作報告作出決定。批準與決定兩者并不矛盾，因為根據代表意見對這個工作報告作出決定，就是對這個工作報告作出“人民擁護不擁護，人民贊成不贊成，人民高興不高興，人民答應不答應”的重大反映。批準或者不批準這個工作報告，沒有法律上的依據和要求，但是，對這個工作報告作出上述重要決定，卻有著批準或者不批準的實際作用和效果。事實上，上面提到的某地人大，在其他國家機關的工作報告獲得通過后，都根據代表意見作出了決定，肯定了這些國家機關的工作。對未獲人大通過的國家機關工作報告，更加需要根據代表意見作出決定，提出處理辦法。因為某個國家機關的工作報告未獲人大通過的法律事實表明，這個國家機關的工作背離“執政為民”、“依法行政”或者“司法公正”的根本原則，已經失信于民。人大應當作出決定，責成其整改，再作工作報告，并有必要對其主要負責人作出人事處理。如果不作出上述決定和處理，地方人大聽取和審查國家機關工作報告，就會失去它應有的意義；人大就體現不出人民當家作主、對人民負責、力行監督職權，就會喪失堅實的民意基礎和崇高的法律地位與權威。如果這樣，就會印證人們所說的，“報告報告，通過就了，不通過也了”。這是人們所不愿意看到的。建議該地人大召開一次人大會議，再次聽取和審查上一次人大會議未獲通過的司法機關工作報告。如果這個工作報告仍未獲得通過，則授權人大常委會予以“聽取和審查”，依法作出處理。
　　（作者單位：湖南省人大常委會）