如何提高人大代表議案的立案率

　　地方各級(jí)人大代表提出議案，是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員行使國(guó)家權(quán)力，執(zhí)行代表職務(wù)的行為。嚴(yán)格依照法律規(guī)定做好代表議案工作，對(duì)于推進(jìn)人民代表大會(huì)制度和社會(huì)主義民主政治建設(shè)具有重要意義。每次人民代表大會(huì)期間，人大代表都提出各種內(nèi)容的議案，但是經(jīng)過(guò)法定程序?qū)彶楹螅瑳Q定列入大會(huì)議程立案的卻很少，甚至沒(méi)有。對(duì)于沒(méi)有立案的人大代表議案，大會(huì)主席團(tuán)都依法轉(zhuǎn)為建議辦理。那么，怎樣才能提高代表議案的立案率？這是應(yīng)該認(rèn)真研究和解決的問(wèn)題。
　　
　　一、應(yīng)明確人大代表議案的含義
　　
　　人大代表議案，是指符合法定人數(shù)的人大代表，在人民代表大會(huì)會(huì)議期間，依法提出的屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議事原案。人大代表議案與具有提議案權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)所提的議案一樣，可分為兩類(lèi)：一類(lèi)是一般議案，即法規(guī)案、決議案、決定案等；第二類(lèi)是“特別議案”，即人事任免案、罷免案、組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)案等 （質(zhì)詢案和工作報(bào)告不屬于議案）。按照地方組織法的規(guī)定，人大代表議案必須具備四個(gè)條件：一是必須符合法定的代表聯(lián)名人數(shù)（縣以上的地方各級(jí)人大代表10人以上聯(lián)名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表5人以上聯(lián)名）；二是所提議案內(nèi)容必須是屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍以內(nèi)的事項(xiàng)；三是所提議案必須符合法定時(shí)間要求；四是所提議案必須有案由、案據(jù)和方案。筆者認(rèn)為，決定把人大代表議案列入人民代表大會(huì)議程審議表決，其實(shí)質(zhì)是把部分權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的主張，通過(guò)法定程序上升為國(guó)家意志的過(guò)程。人大代表議案，一經(jīng)列入會(huì)議審議，就不僅僅是提議案人的事，而是權(quán)力機(jī)關(guān)的議程，議案交付表決通過(guò)，即成為人大集體作出的決定，體現(xiàn)為國(guó)家意志。因此，地方各級(jí)人民代表大會(huì)審議人大代表議案，均嚴(yán)格按照法定規(guī)定和法律程序，嚴(yán)肅認(rèn)真地進(jìn)行審議，對(duì)不符合議案條件的，均不予以立案。從多年工作實(shí)際看，人大代表議案沒(méi)能被立案，究其原因，不符合法定人數(shù)和法定時(shí)間的問(wèn)題出現(xiàn)的一般較少，大都是不符合議案的內(nèi)容和形式的條件要求，而最為突出的是不符合議案的內(nèi)容要求。
　　
　　二、提議案要符合議案的內(nèi)容規(guī)定
　　
　　地方組織法第十八條對(duì)議案的內(nèi)容作了明確規(guī)定，向本級(jí)人大提出的議案必須是“屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的”事項(xiàng)，不屬于本級(jí)人大職權(quán)的事項(xiàng)，不能作為議案提出。地方人大的職權(quán)，地方組織法第七條、第八條和第九條作了規(guī)定，凡根據(jù)這幾條的規(guī)定屬于本級(jí)人大職權(quán)的事項(xiàng)，都可以向本級(jí)人大提出議案。從實(shí)踐看，人大代表向本級(jí)人大提出的議案，大多數(shù)是經(jīng)過(guò)調(diào)查研究后提出的，代表覺(jué)得所提內(nèi)容很重要，希望能列入人大會(huì)議議程，但往往所提議案內(nèi)容不屬于本級(jí)人大職權(quán)范圍的事項(xiàng)。如有的是屬于政府、法院或者檢察院職權(quán)的事項(xiàng)，有的是屬于上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)或者下級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)的事項(xiàng)，有的是一般工作問(wèn)題，等等。以這些不屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)為內(nèi)容的議案，大會(huì)主席團(tuán)在審議時(shí)，自然不予立案，只能轉(zhuǎn)為人大代表建議辦理。
　　如何確定代表議案內(nèi)容是否屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍呢？按照憲法和地方組織法的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)從以下幾個(gè)方面考慮：一是涉及憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人大及其常委會(huì)決議貫徹實(shí)施的問(wèn)題；二是涉及本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)；三是涉及本級(jí)人大常委會(huì)決議、人民政府決定和命令的改變和撤銷(xiāo)問(wèn)題；四是涉及保障公民權(quán)利問(wèn)題等。從多年實(shí)踐看，人大代表提出的議案內(nèi)容，大多涉及本行政區(qū)域事項(xiàng)，但是往往把一些具體事項(xiàng)、一般事項(xiàng)、個(gè)別事項(xiàng)誤作為重大事項(xiàng)，當(dāng)作議案提出，因此很難立案。多年來(lái)，人大會(huì)議收到的代表議案，就其內(nèi)容看涉及人民群眾長(zhǎng)遠(yuǎn)性、全局性、根本性利益的重大問(wèn)題較少，而涉及政府、法院、檢察院職能范圍內(nèi)的具體的、個(gè)別的問(wèn)題較多，如制定某個(gè)行政法規(guī)和規(guī)章，申請(qǐng)某個(gè)建設(shè)項(xiàng)目、糾正某個(gè)案件的判決、修建某條道路、興建某個(gè)建筑物一類(lèi)的事項(xiàng)，有的議案具體、個(gè)別到拓寬某橋面、安裝某條道路照明燈、遷移某個(gè)收費(fèi)站等，這些一般性問(wèn)題是“一府兩院”職能完全可以解決的，不屬于人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)事項(xiàng)，不具備議案內(nèi)容的條件要求，不應(yīng)作為議案提出。
　　
　　三、注意把握議案的可行性
　　
　　人大代表提議案時(shí)，不但內(nèi)容要屬于本級(jí)人大職權(quán)范圍內(nèi)事項(xiàng)，而且還必須是重大的、緊迫的、帶有長(zhǎng)遠(yuǎn)性和可行性的問(wèn)題，應(yīng)注意把握以下三個(gè)方面：一是必須與黨的中心工作相聯(lián)系，因?yàn)楸ＷC黨的中心工作在本地區(qū)貫徹實(shí)施是人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要任務(wù)。二是必須與本行政區(qū)域內(nèi)的工作實(shí)際相聯(lián)系。因地因事制宜，根據(jù)制約本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等方面工作的主要矛盾，來(lái)確定哪些問(wèn)題可以當(dāng)作議案內(nèi)容提出。三是必須與人民群眾的意志和利益相聯(lián)系。一方面要注意把調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的事關(guān)人民群眾長(zhǎng)遠(yuǎn)性、全局性、根本性利益的重大事項(xiàng)作為議案提出；另一方面又要注意把當(dāng)前人民群眾普遍關(guān)心迫切要求解決的“熱點(diǎn)”、“難點(diǎn)”問(wèn)題作為議案提出，對(duì)于合法并屬于本級(jí)人大職權(quán)范圍內(nèi)，又符合以上三個(gè)方面基本要求的代表議案，一般應(yīng)當(dāng)依法立為議案。人大代表提議案時(shí)，有個(gè)問(wèn)題不可忽視，就是議案的可行性。因?yàn)樽h案一旦立案，經(jīng)大會(huì)審議通過(guò)后就具有一定的法律強(qiáng)制性和約束力，就應(yīng)遵守和執(zhí)行。如果議案不具備可行性，通過(guò)后無(wú)法遵守和執(zhí)行，則失去議案本身的意義，也有損權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威。因此，對(duì)不具備可行性的議案，審議時(shí)是不能予以立案的。
　　
　　四、按照議案的形式要求書(shū)寫(xiě)
　　
　　代表起草議案時(shí)，應(yīng)當(dāng)有案由、案據(jù)和方案。案由是提出議案的理由，要求寫(xiě)清楚為什么提出該議案，人大審議、通過(guò)該議案的必要性；案據(jù)是理論和事實(shí)依據(jù)；方案是指解決問(wèn)題的方法。具體方案是議案的核心內(nèi)容，是要交付大會(huì)表決的內(nèi)容。往年代表提出的議案，絕大多數(shù)都未按案由、案據(jù)和方案書(shū)寫(xiě)，特別是缺少議案核心內(nèi)容——解決問(wèn)題的方案，這也是不能立案的重要原因之一。因此，代表提議案一定要克服隨意性，嚴(yán)格按議案文體形式要求書(shū)寫(xiě)，標(biāo)題、案由、案據(jù)和方案缺一不可。特別是只提出問(wèn)題，沒(méi)有具體解決方案，不能作為議案提出。如果提出的議案沒(méi)有具體方案，大會(huì)主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)作為建議交有關(guān)機(jī)關(guān)處理。同時(shí)還應(yīng)特別注意不要把改進(jìn)各方面工作的建議、批評(píng)和意見(jiàn)作為議案提出來(lái)。
　　（作者單位：遼寧省葫蘆島市人大常委會(huì)人事代表選舉工委）