縣級人大如何參與地方立法工作的問題

　　參與地方立法工作是縣級人大常委會一項重要的工作，在此過程中，縣級人大負有雙重職責，既要參與，也要組織參與。本文對改進縣級人大參與地方立法工作作一粗淺的探討。
　　縣級人大常委會組織參與地方立法工作，主要是通過對有立法權的上級人大常委會下發的地方性法規草案組織征求修改意見來實現。實踐中也不外乎三種方法：一是將草案轉發有關職能部門，對他們提出的書面意見進行匯總；二是召開座談會聽取意見；三是指定工作人員整理若干意見。上述哪一種方法，在實際操作中都總有一種草草收場的感覺。由此造成地方性法規在基層征求不到意見或征求到的意見可參考價值不高，也直接導致了日后的執行不力。分析其中的原因：一是給基層預留的征求意見時間過少。一些地方性法規草案征求意見稿，文件的落款時間與要求提交意見的截止時間基本相差25～30天。從理論上講這段時間是夠用的，但其中未考慮定稿、簽發、付印、裝訂、郵寄以及基層收文、轉辦等多道工序需要消耗的時間，也沒有考慮節假日的因素。所以，縣級人大在收到時離最后截止時間平均在15天左右，甚至僅2～3天，時間太倉促，做不了多少工作。二是方法程式化，帶來效率低、公開度低。立法機關一貫的做法是通過書面郵寄的方法向基層下達征求意見的任務，隨之帶來的大量復印、裝訂、寄送工作與目前的無紙化辦公很不適應；同時，對于收集到的意見只是進行內部研究匯總，對提意見的個人或單位不作反饋，這在一定程度上也影響了人們對法規草案反映意見的積極性。
　　作為縣級人大，首要原因是重視程度普遍不夠。有的認為組織參與立法是基層人大的額外任務，上級既然有布置，應付一下算了；也有的認為制定法規的都是一些專家、學者，學問大、理論水平高，基層沒有資格評頭論足；還有的認為基層人大的注意力應放在法律法規的執行上，設計是上級人大的事，與己無關。因此，這項工作被看做是隨手帶過的事，做與不做、多做少做都無所謂。其次是工作力量有限。縣級人大常委會對法規草案的征求意見工作有的是按內容分給有關工委辦理，有的則統一交法工委辦理，而縣級人大常委會的工作機構目前除辦公室外，各工委的配備最多只有3人，工作力量與工作任務反差較大。此外，人員素質不高、工作缺乏鉆研精神等也影響了工作的效果。
　　根據現狀，要提高縣級人大組織參與地方立法工作的效果，推進地方立法質量的不斷提高，有待于上下共同的努力。一方面，需要上級立法機關從時間、資源、制度等方面提供條件和保障；另一方面，則需要縣級人大從自身查找原因，在工作上作出調整和改進。
　　（一）明確重點、細化內容，把握法規草案的主旨
　　縣級人大在接到任務后，應該事先作一定的功課，在領會立法動意的基礎上，根據征求意見提綱，結合本地實際，提出征求意見的具體方案：（1）需要向有關單位了解什么；（2）需要向公眾了解什么；（3）需要向其他人員了解什么。對能分清主管、配合實施部門的法規草案按職責分別征求意見，屬社會性的法規則按行政區域分別細化到市、鎮（街道）、村（社區）征求意見，細化中注意突出責任主次。對每個參與單位分別定量，誰負責研究哪幾條一一寫清，要求必須提供實質性意見。這樣從一開始就控制好總的思路，防止征集到的意見偏題、泛泛而談等低質量現象，起到事半功倍的作用。
　　（二）廣擇參與對象，確保征求意見的廣泛性
　　這是縣級人大組織參與地方立法過程中最重要的一個環節。廣擇參與對象，不僅能體現多數人的利益，集中多數人的智慧，使法規中設定的各種制度更貼近實際，更科學易行，從而提高立法質量。同時，把這一過程作為宣傳動員的過程，從立法開始就吸引公眾討論、參與，以利于公眾了解立法的意圖和宗旨，增強關注程度，提高守法的自覺性。所以，縣級人大在組織“誰”來參與地方立法上大有可為。
　　首先，對于縣一級、鄉鎮一級直至最基層的行政單位——農村和社區，即使有先進的網絡技術，其觸角實際能達到的面也是相當有限的。縣級人大要做的工作之一就是“補”上這個未能觸及的缺口。實際操作中，可以采用一級抓一級的方法，縣級人大把任務、要求下達到鄉鎮人大，由鄉鎮人大下達到村和社區，再由村和社區下達到組到戶，在縱向上保證“深入基層”。
　　其次，縣級人大要在本級廣泛征求意見，在這個過程中，既要考慮執法者是否可操作問題，還要考慮其所調整的對象是否能接受的問題。因此，征求意見的對象應包括：（1）利益各方。立法主體不能是一元的，被法規所調整的對象天然地是立法參與的主體。如：對民辦教育立法，就應該考慮四個主體，政府、學校、學校的教職員工、家長和學生，最后一方主體最重要卻恰恰是實踐中最被忽視的。只有通過利益各方的對話和參與，比較透徹地把各自的訴求表達出來，這樣經過博弈和溝通形成的法規才是建立在社會共識基礎上的，才可以順利實施下去。（2）律師。相對于學者，關注實務的律師往往對立法具有更敏銳的洞察力。（3）弱勢群體。以往在立法中，“草根階級”的參與是最為缺乏的。今后要特別重視他們的聲音，讓他們有更多的機會表達意見和建議，參與社會管理，行使民主權利，促進社會的發展。（4）有關專家。除法律學人外，還應向在金融、房地產、醫療、交通、教育等某一方面比較精通，具有豐富實務經驗的專業人士征求意見，具體應視地方性法規的內容來選擇。
　　第三，人大代表的參與。這一群體與上述幾方面群體存在一定的重疊與交叉。人大代表是人大及其常委會的組成人員，人大及其常委會的工作不能沒有人大代表的參與。
　　（三）多舉措、多渠道，確保言路暢通
　　有效實現各方面人員參與地方立法最關鍵的一點是搭建溝通的平臺、建立平等對話機制，上級立法機關對此是責無旁貸的，縣級人大同樣也負有建設載體、架構橋梁的責任和義務。我們認為，相對而言，縣級人大應更側重于為不同利益群體的直接對話與接觸創造有利條件，并根據不同的人群開辟不同的言路，主要包括：
　　（1）書面征詢意見，即：以郵件形式把征求意見草案直接發給被征詢對象，限時要求以書面形式反饋。這種方式主要適用于向職能部門征求意見。
　　（2）組織召開座談會，組織相關人員面對面就法規內容或問題進行探討。這種方式主要適用于向有關利益方征求意見。
　　（3）組織旁聽有關會議。這主要適用于有選擇地邀請普通公眾參與。這些會議既應包括前面提到的座談會，也應包括上級立法機關組織召開的聽證會、論證會。對于上級立法機關組織的聽證會、論證會，一是預留一定名額專門用于委托縣級人大選派人員參與；二是借用電視電話會議的形式，在各地設立分會場，進行現場互動，以擴大基層參與人數。
　　（4）集中一定時間通過新聞媒體面向社會公開法規草案或就某些主要問題開展問卷調查。
　　（5）依托網站等。一是可以利用網站設立意見箱、就對本行政區域有實際意義的問題開設論壇、開辟參與地方立法專欄等，吸納意見“聽”取評論，給立法機關提供一些有價值的參考；二是根據立法機關的反饋，通過網站把意見的采納情況進行公布，以提高人們對地方立法工作的關注程度。
　　（四）程序為先，制度為基，公開為核心，確保工作的規范性與長效性
　　對地方立法這樣一項程序性要求很強的工作而言，規范征求意見的程序是絕對不可或缺的，堅持公開性則是其中最核心的內容。根據縣級人大的工作特點，可以以上級立法機關的有關規定為基礎，從時間限定、組織方式、對象選擇、工作措施、反饋要求、保障機制等方面形成制度。按目前的情況，給予縣級人大征求意見的時間至少需要一個半月（不含水分）。保障機制應包括：信息公開機制、各方參與機制、參與立法獎勵機制、財政保障機制等方面。
　　當然，任何事情都不是一成不變的，縣級人大在改進參與地方立法工作時應根據實際情況分別采取對策，也應注意：一是公眾參與既要注意廣泛性，也要追求參與面的最優化、代表性。二是對群眾意見一定要認真聽取，但也要仔細分析，從而得出科學的結論，采納正確的、合理的意見，或者說是代表大多數人利益的意見，而不是個別的、不合理的意見。三是既要照顧到國家法律體系的完善與和諧，遵循立法和基本規則的要求，也要考慮對某些不能在地方性法規中明確規定，但群眾反映較大的帶有區域性特征的問題，協調有關方面在本行政區域內采取有效措施予以解決，以保證法治精神與實踐的統一。
　　（作者單位：浙江省海寧市人大常委會法工委）