人代會(huì)會(huì)期制度的完善

　　人民代表大會(huì)最大的特點(diǎn)是集體行使職權(quán)，其行使職權(quán)的基本形式是開(kāi)會(huì)，是人大代表通過(guò)會(huì)議來(lái)討論問(wèn)題、做出決定。既然開(kāi)會(huì)，就必然有會(huì)期。因此，會(huì)期制度是人民代表大會(huì)制度的重要組成部分。
　　人代會(huì)的會(huì)期制度包括法律所規(guī)定的各級(jí)人代會(huì)每屆和每年召開(kāi)正式會(huì)議或者臨時(shí)會(huì)議的次數(shù)、每次會(huì)議召開(kāi)與閉幕的日期、會(huì)議時(shí)間的長(zhǎng)短、會(huì)議的日程和前述內(nèi)容的確定程序。
　　1954年的憲法和全國(guó)人大組織法曾規(guī)定了全國(guó)人代會(huì)會(huì)期制度的基本框架。但是，從人民代表大會(huì)制度建立，到上個(gè)世紀(jì)80年代末，全國(guó)人代會(huì)召開(kāi)的日期很不固定，有2、3、4、5、6、7月召開(kāi)的情況，還有11、12月召開(kāi)的情況，還多次發(fā)生開(kāi)會(huì)日期已公布又延期召開(kāi)的情況；會(huì)議時(shí)間的長(zhǎng)短也很不規(guī)范，短的，開(kāi)5天，長(zhǎng)的，開(kāi)10多天，最多時(shí)開(kāi)26天；因“文化革命”的破壞，1965年至1974年10年沒(méi)開(kāi)會(huì)，1976年、1977年兩年也沒(méi)開(kāi)會(huì)；會(huì)議召開(kāi)的日期不是根據(jù)法律或全國(guó)人大的職權(quán)和工作任務(wù)來(lái)決定，而是由當(dāng)時(shí)的形勢(shì)、黨和國(guó)家的中心工作的確定和執(zhí)行情況，甚至是政治運(yùn)動(dòng)的進(jìn)展情況來(lái)決定。
　　地方人代會(huì)的會(huì)期制度同全國(guó)人代會(huì)一樣，也很不健全，會(huì)議召開(kāi)的次數(shù)、召開(kāi)與閉幕的日期、會(huì)議時(shí)間的長(zhǎng)短、會(huì)議日程和前述內(nèi)容的確定程序都有很大的不確定性。文化革命前后同樣有10年左右沒(méi)開(kāi)人代會(huì)。
　　除了文化革命有其特殊原因外，出現(xiàn)這種情況的原因：
　　一是法律規(guī)定不健全，人代會(huì)會(huì)期制度的許多細(xì)節(jié)沒(méi)有具體規(guī)定。
　　二是源于當(dāng)時(shí)的政治體制，人大對(duì)同級(jí)“一府兩院”的監(jiān)督權(quán)限有限，各方面對(duì)人大性質(zhì)、地位、作用的認(rèn)識(shí)存在不足，對(duì)人代會(huì)的會(huì)期制度也不夠重視。
　　三是人民代表大會(huì)制度建立時(shí)間不長(zhǎng)，對(duì)履行各項(xiàng)職權(quán)、做好各項(xiàng)工作還缺乏經(jīng)驗(yàn)，對(duì)什么時(shí)間開(kāi)會(huì)、開(kāi)多長(zhǎng)時(shí)間、如何開(kāi)好人代會(huì)，還需要在實(shí)踐中摸索和積累經(jīng)驗(yàn)。
　　另外，改革開(kāi)放以前，我國(guó)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政治和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)高度集中，地方的管理權(quán)限很有限。在這種體制下，計(jì)劃指標(biāo)大部分是指令性的，而且強(qiáng)調(diào)計(jì)劃就是法律，只有國(guó)務(wù)院的政府工作、全國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、中央的財(cái)政預(yù)算等確定以后，地方才能確定；上一級(jí)的政府工作、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算確定以后，下一級(jí)政府才能確定，所以，全國(guó)人代會(huì)召開(kāi)后，省(區(qū)、市)人代會(huì)才能召開(kāi)；然后，市州人代會(huì)才能召開(kāi)；接著，縣(區(qū)、市)人代會(huì)召開(kāi)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)最后召開(kāi)。
　　這樣，如果全國(guó)人代會(huì)在一季度召開(kāi)，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)召開(kāi)時(shí)，一般都在下半年了，晚一點(diǎn)的，到年底才能召開(kāi)。如果全國(guó)人代會(huì)在后半年召開(kāi)，基層人代會(huì)只能在年底甚至第二年召開(kāi)，常常只能走走形式，批準(zhǔn)早已確定并已執(zhí)行、甚至快完成或已完成的政府工作、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算等。
　　人代會(huì)如果僅僅是晚幾天，甚至晚一兩個(gè)月召開(kāi)，問(wèn)題還不是很大。但是如果晚幾個(gè)月，甚至晚半年以上召開(kāi)，問(wèn)題就很大了，就成了人代會(huì)是走形式還是真正行使職權(quán)的問(wèn)題。如果一年過(guò)去了一半才開(kāi)人代會(huì)，來(lái)確定本年度的政府工作、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算等，能有多大意義呢?如果年底才召開(kāi)本年度的人代會(huì)，就完全可以說(shuō)是走形式了。所以，從一定意義上講，人民代表大會(huì)制度建立初期，各級(jí)人代會(huì)特別是基層人代會(huì)確實(shí)存在形式主義的問(wèn)題。
　　過(guò)去，因?yàn)槿舜鷷?huì)在一定程度上存在走形式的弊端，因此，它何時(shí)召開(kāi)、開(kāi)多長(zhǎng)時(shí)間，對(duì)社會(huì)政治和經(jīng)濟(jì)生活并不具有關(guān)鍵意義。老百姓包括各級(jí)人大代表，對(duì)人代會(huì)的會(huì)期并不關(guān)心。
　　改革開(kāi)放以后，全國(guó)人大及其常委會(huì)的職權(quán)更加明確了，同國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院之間監(jiān)督被監(jiān)督的關(guān)系更明確了，通過(guò)1982年憲法和相繼制定的新全國(guó)人大組織法、國(guó)務(wù)院組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法，這種關(guān)系被固定下來(lái)。
　　1982年憲法、全國(guó)人大組織法對(duì)全國(guó)人代會(huì)的會(huì)期制度做了新的規(guī)定：全國(guó)人代會(huì)每年舉行一次，如果全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)為必要，或者1/5以上的全國(guó)人大代表提議，可以臨時(shí)召集；每屆全國(guó)人大第一次會(huì)議在本屆代表選舉完成后的兩個(gè)月內(nèi)舉行；全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)在全國(guó)人代會(huì)舉行的一個(gè)月以前，將開(kāi)會(huì)日期和建議大會(huì)討論的主要事項(xiàng)通知全國(guó)人大代表，臨時(shí)召集的全國(guó)人代會(huì)不適用這一規(guī)定。
　　1983年6月，六屆全國(guó)人大一次會(huì)議召開(kāi)，彭真同志當(dāng)選為全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)。他下了很大力氣，狠抓人民代表大會(huì)制度的健全和完善，其中，完善全國(guó)人代會(huì)的會(huì)期制度就是一個(gè)重要內(nèi)容。
　　在彭真委員長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)人大在會(huì)期制度上做了深入的研究和探索，終于在1985年，使六屆三次全國(guó)人代會(huì)從一次會(huì)議于6月召開(kāi)、二次會(huì)議于5月召開(kāi)，提前到3月底召開(kāi)。從此，六屆全國(guó)人代會(huì)堅(jiān)持做到了在3月底召開(kāi)。
　　七屆時(shí)，全國(guó)人代會(huì)基本提前到3月20日召開(kāi)。雖然閉會(huì)都在4月，但為了促進(jìn)會(huì)期制度的改革，1989年，七屆二次全國(guó)人代會(huì)通過(guò)的全國(guó)人大議事規(guī)則做了超前的規(guī)定：全國(guó)人代會(huì)在每年第一季度舉行。它還規(guī)定，由全國(guó)人大常委會(huì)在一個(gè)月前通知全國(guó)人大代表；全國(guó)人代會(huì)召開(kāi)后，主席團(tuán)第一次會(huì)議決定會(huì)議日程，主席團(tuán)常務(wù)主席可以對(duì)會(huì)議日程安排做必要調(diào)整。
　　到這時(shí)，憲法、全國(guó)人大組織法、全國(guó)人大議事規(guī)則的有關(guān)規(guī)定共同構(gòu)成了全國(guó)人代會(huì)法定會(huì)期制度的基本框架。但是，全國(guó)人代會(huì)會(huì)期制度可操作的細(xì)節(jié)還需要繼續(xù)探索和完善。
　　為了繼續(xù)完善全國(guó)人代會(huì)的會(huì)期制度，八屆全國(guó)人大從我國(guó)的國(guó)情和人民代表大會(huì)制度的實(shí)際情況出發(fā)，繼續(xù)進(jìn)行了探索和改進(jìn)。八屆全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)曾正式宣布，改進(jìn)全國(guó)人代會(huì)的會(huì)期制度，爭(zhēng)取每年提前5天，逐步做到在一二月舉行全國(guó)人代會(huì)。全國(guó)主要媒體對(duì)此都做了報(bào)道。八屆全國(guó)人大切實(shí)實(shí)踐了這一承諾，全國(guó)人代會(huì)從3月中旬舉行，逐步提前到3月1日。但是，九屆全國(guó)人大以來(lái)，全國(guó)人代會(huì)都是3月5日召開(kāi)，未再逐步提前。
　　全國(guó)人代會(huì)相對(duì)固定在3月5日召開(kāi)以后的很長(zhǎng)時(shí)間，為了傳達(dá)貫徹全國(guó)人代會(huì)的精神，省級(jí)人代會(huì)一般推遲到3月中下旬召開(kāi)，甚至推遲到四五月才召開(kāi)，然后，各級(jí)地方人代會(huì)再逐級(jí)召開(kāi)。這在一定程度上影響了地方各級(jí)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的確定以及落實(shí)這些目標(biāo)的組織工作，影響了全國(guó)各地各級(jí)各項(xiàng)工作的效率。
　　改革開(kāi)放以后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制被打破，計(jì)劃和預(yù)算的主要指標(biāo)不再是指令性指標(biāo)，不再是必須貫徹執(zhí)行的強(qiáng)制性指標(biāo)。地方工作有了很大的自主權(quán)和靈活性。地方人代會(huì)的職權(quán)也比過(guò)去實(shí)質(zhì)化了，有大量地方事務(wù)需要人代會(huì)討論決定。于是，各地人大都認(rèn)識(shí)到人代會(huì)的會(huì)期制度不再是無(wú)關(guān)緊要的了，而是關(guān)乎人代會(huì)能否依法履行職權(quán)、能否及早全面安排本行政區(qū)域各項(xiàng)工作以提高地方工作效率的大問(wèn)題。
　　所以，近幾屆，盡管全國(guó)人代會(huì)召開(kāi)的日期未再提前，省級(jí)人大卻都十分重視研究和探索人代會(huì)的會(huì)期制度，陸續(xù)提前了自己召開(kāi)人代會(huì)的日期。各省(區(qū)、市)人大議事規(guī)則都比照全國(guó)人大議事規(guī)則規(guī)定，在第一季度召開(kāi)人代會(huì)，絕大多數(shù)省(區(qū)、市)都不再等全國(guó)人代會(huì)開(kāi)完后才開(kāi)會(huì)，而是努力做到在一二月就開(kāi)完人代會(huì)。
　　以2007年為例，全國(guó)31個(gè)省(區(qū)、市)人代會(huì)召開(kāi)的時(shí)間和會(huì)期列表如下(以人代會(huì)開(kāi)幕時(shí)間先后為序)：
　　
　　關(guān)于今后全國(guó)人代會(huì)開(kāi)會(huì)日期改進(jìn)的目標(biāo)，應(yīng)該仍然按八屆全國(guó)人大常委會(huì)所確定的，爭(zhēng)取每年提前5天，逐步做到在一二月舉行全國(guó)人代會(huì)，爭(zhēng)取在春節(jié)前開(kāi)完。
　　過(guò)春節(jié)是我國(guó)不可更改的傳統(tǒng)民俗。春節(jié)前后的20天左右，人民群眾的注意力都集中在過(guò)春節(jié)上，國(guó)內(nèi)任何重大的政治活動(dòng)都難以安排。政府工作、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算等重大事項(xiàng)如果不在春節(jié)前安排，就會(huì)拖后20天，甚至拖后更長(zhǎng)的時(shí)間才能安排。這是我國(guó)特殊的國(guó)情。
　　今后從2008年至2037年的30年間，有11年的春節(jié)是在1月22日至1月31日之間(22日、23日、24日、25日、29日各一次，26日、28日、31日各兩次)，有19年的春節(jié)是2月1日至2月19日之間。這樣，全國(guó)人代會(huì)有19年有可能在1月下旬召開(kāi)，在春節(jié)前開(kāi)完，使全國(guó)各項(xiàng)工作更加主動(dòng)。春節(jié)在1月的有11年，全國(guó)人代會(huì)如果在春節(jié)后召開(kāi)，也完全可以提前在2月內(nèi)開(kāi)完。
　　全國(guó)人代會(huì)的會(huì)期不能繼續(xù)提前的原因，有人說(shuō)是因?yàn)閲?guó)務(wù)院的政府工作報(bào)告、中央財(cái)政預(yù)決算、上一年的全國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展數(shù)字、本年度的全國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，難以在一二月拿出來(lái)。特別是國(guó)務(wù)院的政府工作報(bào)告，要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院及其各部委認(rèn)真、反復(fù)、多次討論修改，要征求各民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士的意見(jiàn)，還要征求群眾代表的意見(jiàn)，因此，工作量很大，起草周期很長(zhǎng)，一二月拿不出來(lái)。
　　在我國(guó)，全國(guó)經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、全國(guó)計(jì)劃工作會(huì)議也曾存在過(guò)去了半年時(shí)間甚至更晚才召開(kāi)的情況，后來(lái)，黨中央下決心改變這種狀況，甚至停開(kāi)了一年的全國(guó)經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、全國(guó)計(jì)劃工作會(huì)議，終于成功地實(shí)現(xiàn)了在上一年的11、12月召開(kāi)下一年度的這兩個(gè)全國(guó)性的重要會(huì)議，對(duì)全國(guó)的經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃工作早做安排，爭(zhēng)得了全國(guó)經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃工作的主動(dòng)。全國(guó)經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、全國(guó)計(jì)劃工作會(huì)議的經(jīng)驗(yàn)，值得改進(jìn)全國(guó)人代會(huì)會(huì)期制度時(shí)借鑒。全國(guó)經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、全國(guó)計(jì)劃工作會(huì)議確定了本年度的全國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，也為改進(jìn)全國(guó)人代會(huì)會(huì)期制度創(chuàng)造了條件。
　　從2007年全國(guó)31個(gè)省級(jí)人代會(huì)召開(kāi)的情況看，全部都實(shí)現(xiàn)了在春節(jié)前開(kāi)完人代會(huì)的目標(biāo)(當(dāng)然，這與2007年的春節(jié)比較晚有關(guān))，而且有17個(gè)省(區(qū)、市)是在1月底以前結(jié)束的。省級(jí)人代會(huì)召開(kāi)，同樣要起草本級(jí)政府、財(cái)政預(yù)決算、計(jì)劃、法院、檢察院的報(bào)告，也要征求各部門、各黨派、人民群眾的意見(jiàn)，工作量也很大。實(shí)踐證明，盡管是1月召開(kāi)人代會(huì)，省級(jí)人代會(huì)的這些報(bào)告都準(zhǔn)備得很好。它們的經(jīng)驗(yàn)充分說(shuō)明，全國(guó)人代會(huì)會(huì)期制度的改進(jìn)和提前是完全可能的。
　　過(guò)去，國(guó)務(wù)院在全國(guó)人代會(huì)上的政府工作報(bào)告曾有越來(lái)越長(zhǎng)、越來(lái)越全面的趨勢(shì)。各部門都要求寫上自己部門的內(nèi)容，而且越多越好，不寫就是不重視。這也增加了政府工作報(bào)告起草的工作量。黨中央、國(guó)務(wù)院已經(jīng)注意到這個(gè)問(wèn)題，采取一系列措施使報(bào)告稿更加精煉。過(guò)去，地方人大也上行下效。現(xiàn)在看來(lái)，這個(gè)問(wèn)題已逐步得到解決，所以不再影響會(huì)期。因此，簡(jiǎn)練政府工作報(bào)告稿、減少起草的工作量，也是改進(jìn)人代會(huì)會(huì)期制度的一個(gè)相關(guān)措施。
　　隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活電子化、信息化的飛速發(fā)展，只要同國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局等有關(guān)部門協(xié)調(diào)好，在1月份提供中央財(cái)政預(yù)決算、上一年的全國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展數(shù)字、本年度的全國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)該不難解決。
　　從2007年全國(guó)31個(gè)省級(jí)人代會(huì)召開(kāi)的情況看，他們都做到了在人代會(huì)前拿出了財(cái)政預(yù)決算、上一年的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展數(shù)字、本年度的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。讓人十分感動(dòng)的是，2007年，全國(guó)第一個(gè)召開(kāi)人代會(huì)的竟然是西藏。他們于1月13日就召開(kāi)了人代會(huì)。西藏是經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、信息化發(fā)展水平與全國(guó)各地有很大差距的地方，位于前三位的河北、新疆也不是最發(fā)達(dá)的地方。他們能如此早就把所有的數(shù)字準(zhǔn)備好，提交人代會(huì)，那么，其他地方不是能做得更好嗎?學(xué)習(xí)地方人大的經(jīng)驗(yàn)，全國(guó)人代會(huì)也能夠逐步實(shí)現(xiàn)改進(jìn)的目標(biāo)。
　　全國(guó)人代會(huì)的會(huì)期不能繼續(xù)提前還有一個(gè)原因，就是全國(guó)人代會(huì)有一個(gè)黨內(nèi)請(qǐng)示、報(bào)告、批準(zhǔn)的程序和需要召開(kāi)各種各樣的準(zhǔn)備會(huì)議，從上一年度的12月開(kāi)始籌備，還要開(kāi)兩次常委會(huì)會(huì)議為其做準(zhǔn)備工作。但3個(gè)月的籌備，周期偏長(zhǎng)。如果全國(guó)人代會(huì)的會(huì)期提前到1月下旬，從上一年度的全國(guó)經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議結(jié)束后，大約11月下旬開(kāi)始籌備，12月下旬的全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議做好全部法定準(zhǔn)備工作，就可以少開(kāi)一次常委會(huì)會(huì)議。兩個(gè)多月的準(zhǔn)備時(shí)間，如果抓緊時(shí)間、提高辦事效率，全國(guó)人代會(huì)的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作完全能夠完成。
　　另外，預(yù)算法規(guī)定，全國(guó)人代會(huì)批準(zhǔn)中央預(yù)算和中央預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，全國(guó)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)中央決算。監(jiān)督法規(guī)定，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)在每年6月，將上一年度的中央決算草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)。因此，有些工作在全國(guó)人代會(huì)上來(lái)不及完成的，可以提交全國(guó)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)。這也為改進(jìn)全國(guó)人代會(huì)的會(huì)期制度創(chuàng)造了條件。
　　當(dāng)然，全國(guó)人代會(huì)會(huì)期的逐步提前，是牽一發(fā)而動(dòng)全身的重大事項(xiàng)。它會(huì)牽涉黨中央對(duì)全國(guó)各項(xiàng)工作的整體部署，還牽涉全國(guó)政協(xié)會(huì)議的召開(kāi)等，絕不能操之過(guò)急。只有在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署下，逐步實(shí)現(xiàn)。
　　關(guān)于全國(guó)人代會(huì)開(kāi)會(huì)時(shí)間的長(zhǎng)短，每次全國(guó)人代會(huì)都有兩種不同意見(jiàn)，有的代表認(rèn)為時(shí)間有些短，發(fā)表意見(jiàn)不充分，建議延長(zhǎng)時(shí)間；有的代表認(rèn)為時(shí)間有些長(zhǎng)，會(huì)議前緊后松，特別是擔(dān)任黨政領(lǐng)導(dǎo)的代表，有許多工作要做，希望縮短時(shí)間。全國(guó)人大對(duì)此進(jìn)行了認(rèn)真的研究和探討，七屆時(shí)，全國(guó)人代會(huì)的會(huì)期全在15天以上，最多是20天；八屆時(shí)，全國(guó)人代會(huì)的會(huì)期多數(shù)是13-14天，最多是17天；九屆時(shí)，全國(guó)人代會(huì)的會(huì)期多數(shù)是11-12天，最多是15天；十屆時(shí)，全國(guó)人代會(huì)的會(huì)期多數(shù)是10天，最多是14天。2005年，十屆全國(guó)人大三次會(huì)議對(duì)日程安排做出改進(jìn)，不再安排全體會(huì)議聽(tīng)取計(jì)劃報(bào)告和預(yù)算報(bào)告，直接將報(bào)告印發(fā)大會(huì)審議。這樣，減少了一次全體會(huì)議，縮短了會(huì)期，提高了審議的效率。目前，全國(guó)人代會(huì)開(kāi)會(huì)的時(shí)間已經(jīng)相對(duì)穩(wěn)定，一般掌握在10至15天之間。議程中有選舉、立法任務(wù)的，會(huì)期就長(zhǎng)一點(diǎn)；議程中沒(méi)有選舉、立法任務(wù)的，會(huì)期就短一些。
　　關(guān)于全國(guó)人代會(huì)會(huì)期的確定，憲法和有關(guān)法律規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)召集全國(guó)人代會(huì)并應(yīng)當(dāng)在全國(guó)人代會(huì)舉行的一個(gè)月以前，將開(kāi)會(huì)日期通知全國(guó)人大代表。全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于召開(kāi)人代會(huì)的決定，只公布開(kāi)會(huì)日期，整個(gè)會(huì)期雖然已經(jīng)確定，但并不對(duì)社會(huì)公布。全國(guó)人大議事規(guī)則所以規(guī)定只通知開(kāi)會(huì)日期，實(shí)際包含著閉幕日期可能變化而導(dǎo)致會(huì)期改變的考慮，是一種包含靈活性的規(guī)定；另外，法律也未明確規(guī)定會(huì)期由誰(shuí)決定，由全國(guó)人大常委會(huì)決定，還是由預(yù)備會(huì)議決定，也未規(guī)定根據(jù)什么原則和情況確定會(huì)期。這也給人大代表討論和決定會(huì)期，留下了法律空間。
　　有關(guān)法律規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)提出全國(guó)人代會(huì)的議程草案并提前一個(gè)月將會(huì)議議程草案以及關(guān)于會(huì)議的其他準(zhǔn)備事項(xiàng)通知代表；還規(guī)定，各代表團(tuán)審議、提出意見(jiàn)后，在預(yù)備會(huì)議上通過(guò)會(huì)議議程。會(huì)期同議程是密切相關(guān)的。如果對(duì)會(huì)議議程提出意見(jiàn)，增加或減少議程，就可能改變會(huì)議會(huì)期。因此，法律規(guī)定的“關(guān)于會(huì)議的其他準(zhǔn)備事項(xiàng)”應(yīng)包括會(huì)期。
　　隨著我國(guó)民主法制建設(shè)和人民代表大會(huì)制度的發(fā)展，隨著人大代表民主法制意識(shí)的提高，應(yīng)增加代表討論、決定會(huì)期的程序：全國(guó)人大常委會(huì)提出議程和會(huì)期的草案，交各代表團(tuán)討論，征求意見(jiàn)，在預(yù)備會(huì)議上通過(guò)。
　　關(guān)于全國(guó)人代會(huì)日程的確定，全國(guó)人大議事規(guī)則規(guī)定，由主席團(tuán)第一次會(huì)議決定全國(guó)人代會(huì)的日程(全國(guó)人代會(huì)的會(huì)期實(shí)際也是在這時(shí)公布的)，主席團(tuán)常務(wù)主席可以對(duì)會(huì)議日程安排做必要調(diào)整。
　　但是，常務(wù)主席有若干人，是他們集體討論決定，還是某一位常務(wù)主席就可以決定，對(duì)法律的理解和解釋有可能出現(xiàn)歧義。從人大是集體行使職權(quán)的特點(diǎn)看，應(yīng)該是集體討論決定。在完善全國(guó)人代會(huì)會(huì)期制度時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定這一點(diǎn)。
　　按照有關(guān)法律規(guī)定，在全國(guó)人代會(huì)上，財(cái)經(jīng)委員會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)要審查計(jì)劃報(bào)告、財(cái)政報(bào)告并提交審查結(jié)果的報(bào)告或?qū)彶橐庖?jiàn)；法律委員會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)要審議列入議程的法律案并提交審議結(jié)果的報(bào)告或?qū)徸h意見(jiàn)；有關(guān)專門委員會(huì)還要審議代表和代表團(tuán)提出的議案是否列入會(huì)議議程，提出意見(jiàn)。但在全國(guó)人代會(huì)的日程中，除法律委員會(huì)以外，未安排其他專門委員會(huì)為履行職權(quán)而開(kāi)會(huì)的時(shí)間，全國(guó)人大各專門委員會(huì)多次提過(guò)意見(jiàn)，在完善日程確定程序時(shí)，應(yīng)規(guī)定安排有關(guān)專門委員會(huì)為履行職權(quán)而開(kāi)會(huì)的時(shí)間。
　　全國(guó)人代會(huì)現(xiàn)行的議案制度與憲法和有關(guān)法律的立法原意有偏差，需要逐步回歸到這些法律的立法原意上，日程中所謂“提出議案的截止日期”也應(yīng)改進(jìn)(另文詳述議案制度)。
　　總結(jié)人民代表大會(huì)制度建立53年來(lái)召開(kāi)全國(guó)人代會(huì)的經(jīng)驗(yàn)和六屆全國(guó)人大以來(lái)對(duì)全國(guó)人代會(huì)會(huì)期制度改進(jìn)的實(shí)踐以及地方人大改進(jìn)其人代會(huì)會(huì)期制度的啟示。根據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定和我們?cè)诒疚那懊嫠M(jìn)行的探討。對(duì)全國(guó)人代會(huì)會(huì)期制度的改進(jìn)方向和要點(diǎn)提出以下設(shè)想：
　　
　　1．全國(guó)人代會(huì)在每年第一季度舉行，如果能在春節(jié)前召開(kāi)的年份，應(yīng)逐步做到在當(dāng)年1月下旬舉行；在春節(jié)后召開(kāi)的年份，應(yīng)逐步爭(zhēng)取在2月內(nèi)開(kāi)完。
　　
　　2．如果全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)為必要，或者1/5以上的全國(guó)人大代表提議，可以臨時(shí)召集全國(guó)人代會(huì)。
　　
　　3．每屆全國(guó)人大第一次會(huì)議在本屆代表選舉完成后的兩個(gè)月內(nèi)舉行(會(huì)期提前后就意味著全國(guó)人大代表的換屆選舉必須在上一年的11月以前完成)。
　　
　　4．全國(guó)人大常委會(huì)提出全國(guó)人代會(huì)會(huì)期的草案，并在全國(guó)人代會(huì)舉行的15天以前，將草案通知全國(guó)人大代表；臨時(shí)召集的全國(guó)人代會(huì)不適用這一規(guī)定。
　　
　　5．全國(guó)人代會(huì)各代表團(tuán)在每次會(huì)議舉行前，討論全國(guó)人大常委會(huì)提出的議程草案、會(huì)期草案以及關(guān)于會(huì)議的其他準(zhǔn)備事項(xiàng)。
　　
　　6．全國(guó)人代會(huì)的議程草案、會(huì)期草案以及關(guān)于會(huì)議的其他準(zhǔn)備事項(xiàng)，提請(qǐng)全國(guó)人代會(huì)的預(yù)備會(huì)議審議通過(guò)；委員長(zhǎng)會(huì)議根據(jù)各代表團(tuán)提出的意見(jiàn)，可以對(duì)議程草案、會(huì)期草案以及關(guān)于會(huì)議的其他準(zhǔn)備事項(xiàng)提出調(diào)整意見(jiàn)。為此，應(yīng)逐步建立完善的修正案(動(dòng)議)提出和表決制度(另文詳述動(dòng)議制度)。
　　
　　7．全國(guó)人代會(huì)的會(huì)期一般在10天至15天，全國(guó)人代會(huì)召開(kāi)后，如果需要縮短或延長(zhǎng)會(huì)期，由大會(huì)主席團(tuán)提出意見(jiàn)，提交大會(huì)通過(guò)；臨時(shí)召集的全國(guó)人代會(huì)的會(huì)期長(zhǎng)短不適用這一規(guī)定。
　　
　　8．全國(guó)人代會(huì)召開(kāi)后，由主席團(tuán)第一次會(huì)議決定會(huì)議日程，日程中要安排有關(guān)專門委員會(huì)為履行職權(quán)而開(kāi)會(huì)的時(shí)間，經(jīng)主席團(tuán)常務(wù)主席集體討論決定，可以對(duì)會(huì)議日程做必要調(diào)整。
　　
　　9．議案提出的截止日期應(yīng)該提前，給人大有關(guān)專門委員會(huì)履行職權(quán)留出開(kāi)會(huì)的時(shí)間。
　　
　　10．有選舉任務(wù)的人代會(huì)，用于討論、醞釀、提名候選人和選舉、投票的時(shí)間，不得少于兩天。根據(jù)需要，經(jīng)主席團(tuán)常務(wù)主席集體討論決定，可以做必要調(diào)整。
　　
　　11．每次全國(guó)人代會(huì)正式召開(kāi)前舉行的預(yù)備會(huì)議，會(huì)期一般不超過(guò)一天。根據(jù)需要，全國(guó)人大常委會(huì)可以決定延長(zhǎng)其時(shí)間。
　　關(guān)于地方人代會(huì)的會(huì)期制度，地方組織法規(guī)定，地方各級(jí)人代會(huì)每年至少舉行一次。經(jīng)過(guò)1/5以上代表提議，可以臨時(shí)召集本級(jí)人代會(huì)。地方各級(jí)人代會(huì)每屆第一次會(huì)議，在本屆人大代表選舉完成后的兩個(gè)月內(nèi)舉行。
　　地方組織法是實(shí)體法，關(guān)于地方人大，只能主要規(guī)定其機(jī)構(gòu)和職權(quán)等實(shí)體內(nèi)容。會(huì)期制度是程序性的制度，地方組織法只能規(guī)定一些基本原則，不可能詳細(xì)規(guī)定。詳細(xì)的會(huì)期制度應(yīng)由專門的法律或者地方性法規(guī)來(lái)規(guī)定。
　　但是，地方組織法規(guī)定的基本原則和立法原意必須堅(jiān)持，例如：
　　地方組織法規(guī)定，地方各級(jí)人代會(huì)每屆第一次會(huì)議，由上屆本級(jí)人大常委會(huì)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上次人代會(huì)主席團(tuán)召集。縣級(jí)以上的地方各級(jí)人代會(huì)由本級(jí)人大常委會(huì)召集。
　　召集會(huì)議包括不包括決定會(huì)期，問(wèn)題同全國(guó)人大一樣，應(yīng)比照前述全國(guó)人代會(huì)的做法來(lái)做。 地方組織法規(guī)定，地方各級(jí)人代會(huì)每年至少舉行一次。地方組織法的立法原意是因?yàn)榈胤绞聞?wù)很復(fù)雜，有時(shí)會(huì)遇到緊急事務(wù)需要開(kāi)兩次人代會(huì)，甚至開(kāi)更多次人代會(huì)，加上縣級(jí)以上人代會(huì)都有間接選舉的任務(wù)，為了選舉，有時(shí)也會(huì)遇到需要召開(kāi)人代會(huì)的情況。目前，絕大多數(shù)省(區(qū)、市)、市州、縣(區(qū)、市)人代會(huì)都是一年開(kāi)一次，少數(shù)地方為了選舉事務(wù)在個(gè)別年份開(kāi)兩次人代會(huì)。
　　關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)，地方組織法未規(guī)定設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)——常委會(huì)或常設(shè)主席團(tuán)，但規(guī)定每年至少舉行一次人代會(huì)。其立法原意就是希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)能根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，多開(kāi)人代會(huì)，解決所遇到的重大問(wèn)題。為了充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)的作用，一些省(區(qū)、市)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)每年至少召開(kāi)兩次會(huì)議(或者規(guī)定每半年召開(kāi)一次會(huì)議)，個(gè)別地方規(guī)定每個(gè)季度召開(kāi)一次會(huì)議。這都是符合地方組織法的立法原意的。目前的實(shí)際情況是，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年開(kāi)一次人代會(huì)，有些地方開(kāi)兩次，少數(shù)地方開(kāi)三四次。有的地方遇鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)變動(dòng)時(shí)，召開(kāi)臨時(shí)會(huì)議。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大多開(kāi)會(huì)，以解決當(dāng)?shù)氐闹卮髥?wèn)題，應(yīng)該鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行有益的嘗試，并在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。這是完全符合地方組織法的立法原意的。
　　關(guān)于地方人代會(huì)開(kāi)會(huì)的時(shí)間，過(guò)去，也存在全國(guó)人代會(huì)遇到的同樣問(wèn)題，就是等本級(jí)政府拿出財(cái)政預(yù)決算、上一年的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展數(shù)字、本年度的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，從而拖后了會(huì)期。全國(guó)各地方的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，這個(gè)問(wèn)題基本解決了。現(xiàn)在，傳達(dá)上級(jí)人代會(huì)精神的工作，一般是上級(jí)人代會(huì)開(kāi)完后，下級(jí)人大用召開(kāi)電視電話會(huì)議的方式解決。這也為基層人代會(huì)提前召開(kāi)創(chuàng)造了條件。
　　因此，各地都不再等上一級(jí)人代會(huì)開(kāi)完后再開(kāi)下一級(jí)人代會(huì)。目前，大部分市州、縣(區(qū)、市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人代會(huì)都是在上級(jí)人代會(huì)召開(kāi)前后不久、甚至同時(shí)召開(kāi)的，而且，全國(guó)各級(jí)地方人代會(huì)基本上都在第一季度召開(kāi)。
　　只是要注意，召開(kāi)人代會(huì)必須執(zhí)行預(yù)算法的規(guī)定：省(區(qū)、市)、市州政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人代會(huì)舉行的一個(gè)月前，將本級(jí)預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級(jí)人大有關(guān)的專門委員會(huì)或者根據(jù)本級(jí)人大常委會(huì)主任會(huì)議的決定提交本級(jí)人大常委會(huì)有關(guān)的工作委員會(huì)進(jìn)行初步審查。縣(市、區(qū))政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人代會(huì)舉行的一個(gè)月前，將本級(jí)預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行初步審查。
　　地方組織法規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人代會(huì)每次會(huì)議舉行預(yù)備會(huì)議，但未規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)舉行預(yù)備會(huì)議。目前，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)，大部分都先開(kāi)預(yù)備會(huì)議，選舉本次會(huì)議主席團(tuán)，通過(guò)會(huì)議議程、日程和其他準(zhǔn)備事項(xiàng)。這已規(guī)定在各地有關(guān)的地方性法規(guī)中。
　　地方人代會(huì)召開(kāi)多長(zhǎng)時(shí)間比較合適，各級(jí)人大代表也有不同意見(jiàn)，但實(shí)踐中，大部分省級(jí)人代會(huì)一般開(kāi)5天至7天，市州人代會(huì)一般開(kāi)4天至6天，縣級(jí)人代會(huì)一般開(kāi)3天至5天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)一般開(kāi)2天至4天。
　　存在的問(wèn)題是，有的地方，縣級(jí)人代會(huì)只開(kāi)兩天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)只開(kāi)一天。
　　地方組織法規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人代會(huì)審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們執(zhí)行情況的報(bào)告，聽(tīng)取和審查本級(jí)人大常委會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的工作報(bào)告；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)聽(tīng)取和審查本級(jí)人民政府的工作報(bào)告，決定本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設(shè)計(jì)劃以及民政工作的實(shí)施計(jì)劃，審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。
　　縣鄉(xiāng)人代會(huì)要聽(tīng)取和審議這么多報(bào)告，只開(kāi)一兩天會(huì)顯然太倉(cāng)促，無(wú)法使人大代表真正行使職權(quán)，不利于人代會(huì)討論和決定問(wèn)題。因此，有的地方性法規(guī)規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)會(huì)期一般不得少于2天。而縣級(jí)人代會(huì)的會(huì)期一般應(yīng)不少于3天。
　　地方各級(jí)人代會(huì)的會(huì)期已成慣例，從實(shí)踐的情況看，也是可行的，因此，應(yīng)該用法律或地方性法規(guī)把它固定下來(lái)。
　　根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定和地方人代會(huì)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，比照全國(guó)人代會(huì)的會(huì)期制度和我們?cè)诒疚那懊娴奶接憽?duì)于地方各級(jí)人代會(huì)會(huì)期制度的改進(jìn)方向和要點(diǎn)提出以下設(shè)想：
　　
　　1．地方各級(jí)人代會(huì)每年至少舉行一次，每年第一次人代會(huì)應(yīng)在第一季度召開(kāi)，應(yīng)爭(zhēng)取在春節(jié)前舉行和結(jié)束。
　　
　　2．如果縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)認(rèn)為必要，或者1/5以上的人大代表提議，可以臨時(shí)召開(kāi)同級(jí)人代會(huì)。
　　
　　3．地方每屆人大第一次會(huì)議在本屆代表選舉完成后的兩個(gè)月內(nèi)舉行(會(huì)期提前后就意味著地方人大代表的換屆選舉必須在上一年的11月以前完
　　
　　4．人大常委會(huì)提出同級(jí)人代會(huì)會(huì)期的草案，并在人代會(huì)舉行的10天以前，將人代會(huì)預(yù)定日期通知同級(jí)人大代表；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)提出同級(jí)人代會(huì)會(huì)期的方案，并在人代會(huì)舉行的7天以前，將人代會(huì)預(yù)定日期通知同級(jí)人大代表，由預(yù)備會(huì)議通過(guò)本次會(huì)議的會(huì)期；臨時(shí)召集的人代會(huì)不適用10天或7天通知人大代表的規(guī)定。
　　
　　5．地方人大代表按照選舉單位組成代表團(tuán)。代表團(tuán)在每次人代會(huì)舉行前，討論同級(jí)人大常委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)提出的議程草案、會(huì)期草案以及關(guān)于會(huì)議的其他準(zhǔn)備事項(xiàng)。
　　
　　6．地方人大每次人代會(huì)正式召開(kāi)前舉行的預(yù)備會(huì)議，會(huì)期一般不超過(guò)一天。同級(jí)人大常委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)可以決定延長(zhǎng)本級(jí)人代會(huì)預(yù)備會(huì)議召開(kāi)的時(shí)間。
　　
　　7．地方各級(jí)人代會(huì)的議程草案、會(huì)期草案以及關(guān)于會(huì)議的其他準(zhǔn)備事項(xiàng)，提請(qǐng)人代會(huì)的預(yù)備會(huì)議審議通過(guò)；同級(jí)人大常委會(huì)主任會(huì)議或召集會(huì)議的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)根據(jù)各代表團(tuán)提出的意見(jiàn)，可以對(duì)議程草案、會(huì)期草案以及關(guān)于會(huì)議的其他準(zhǔn)備事項(xiàng)提出調(diào)整意見(jiàn)。為此，應(yīng)逐步建立完善的修正案(動(dòng)議)提出和表決制度(另文詳述動(dòng)議制度)。
　　
　　8．省級(jí)人代會(huì)的會(huì)期一般應(yīng)為5天至7天，市州級(jí)人代會(huì)的會(huì)期一般應(yīng)為4天至6天；縣級(jí)人代會(huì)的會(huì)期一般應(yīng)為3天至5天，最短不得少于3天；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)的會(huì)期一般應(yīng)為2天至4天，最短不得少于2天；人代會(huì)召開(kāi)后，如果需要縮短或延長(zhǎng)會(huì)期，由主席團(tuán)提出意見(jiàn)，提交大會(huì)通過(guò)；臨時(shí)召集的人代會(huì)的會(huì)期長(zhǎng)短不適用這一規(guī)定。
　　
　　9．議案提出的截止日期應(yīng)該提前，給人大有關(guān)專門委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)履行職權(quán)留出開(kāi)會(huì)和工作機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作的時(shí)間。
　　
　　10．有選舉任務(wù)的人代會(huì)，用于討論、醞釀、提名候選人和選舉、投票的時(shí)間，不得少于兩天。根據(jù)需要，經(jīng)主席團(tuán)常務(wù)主席或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)集體討論決定，可以做必要調(diào)整。
　　
　　11．縣級(jí)以上各級(jí)人代會(huì)召開(kāi)后，由主席團(tuán)第一次會(huì)議決定會(huì)議日程，日程中要安排有關(guān)專門委員會(huì)或工作委員會(huì)履行職權(quán)而開(kāi)會(huì)的時(shí)間。經(jīng)主席團(tuán)常務(wù)主席集體討論決定，可以對(duì)會(huì)議日程做必要調(diào)整。
　　最后，關(guān)于改進(jìn)全國(guó)人代會(huì)會(huì)期制度，有一個(gè)問(wèn)題需要提示一下：
　　全國(guó)人大常委會(huì)1999年通過(guò)的關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定規(guī)定，國(guó)務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在全國(guó)人代會(huì)舉行的一個(gè)半月前，將中央預(yù)算初步方案提交全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)，由其對(duì)上一年預(yù)算執(zhí)行情況和本年度中央預(yù)算草案的主要內(nèi)容進(jìn)行初步審查。1989年通過(guò)的全國(guó)人大議事規(guī)則和1994年通過(guò)的預(yù)算法規(guī)定，全國(guó)人代會(huì)舉行前一個(gè)月，國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)就國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及計(jì)劃執(zhí)行情況、國(guó)家預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的主要內(nèi)容，向全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)匯報(bào)，由財(cái)經(jīng)委員會(huì)進(jìn)行初步審查。3個(gè)法律，一個(gè)是一個(gè)半月前，兩個(gè)是一個(gè)月前。如果全國(guó)人代會(huì)的會(huì)期提前到1月召開(kāi)，初審的日期提前量就要縮短。這兩件事能否合并，以減少有關(guān)部門的工作量?如果能合并，就需要修改相關(guān)的法