如何拓展城市立法空間

　　作為有地方立法權的城市，在制定地方性法規時，一方面要按照立法法的規定，不與憲法、法律和行政法規相抵觸，另一方面也不能同本省地方性法規及省級政府規章相抵觸。近些年，隨著我國法制進程的加快，比城市立法高的上位法無論在廣度上還是深度上都得到了快速發展，城市立法空間不斷地被壓縮。如何拓展城市立法空間，推動地方法制建設，已成為迫切需要思考和解決的問題。
　　一是在實施性立法方面。城市立法工作很重要的一個方面就是結合本市行政區域的實際情況對上位法的有關規定作出補充細化，使得下位法與上位法相互聯系，構成一個體系，而不是通過地方立法使下位法自成一個體系。過去那種照抄上位法、追求大而全的模式已不能適應現實需要，甚至由于補充細化不足而照抄照搬太多造成了地方立法資源的浪費。城市立法空間雖然被不斷壓縮，但立法資源還是處于相對稀缺狀態，地方發展的許多方面仍然需要不斷法制化，尤其是在社會管理領域，盡管上位法已有許多規定，但針對地方特點的條款并不多，需要地方立法進行補充細化。因此，做好實施性立法工作，不僅可以使上位法得到有效實施，而且也能夠使地方立法資源得到有效利用，將成為今后城市立法工作的一個重點。當然，地方立法工作也是一個整體，按照現有的立法程序模式，大部分法規一般都是由部門起草，政府提案，然后是人大審議。因此，實施性立法工作需要從源頭做起，或者探索更為科學的起草模式，才能最終確保得到實施。
　　二是在創制性立法方面。地方立法的創制空間是指除國家專屬立法權外，上位法尚未作出規定的事項。近幾年，隨著國家和地方法制進程的加快，對于有立法權的城市來講，能夠進行創制的空間變得就更為狹小。但地方立法的創制，一方面可以為上位法的制定和完善積累經驗，另一方面也可以促進地方法制建設。江蘇省南京市在制定《住房公積金管理條例》時，對住房公積金能否列入職工工資性收入在上位法中找不到依據，向南京高校的民法專家咨詢的結果是法律上不存在障礙，但在報江蘇省人大常委會批準時，由于各方面的爭議，該項條款最終還是被取消了。雖然如此，這仍可以看做是創制性地方立法的探索。在修改南京市公共汽車出租汽車客運管理條例時，針對目前出租車客運市場日趨嚴重的“黑車”現象，在法規中增加了一條有關客運管理人員針對違法現象可以“扣車”的條款，這項規定在上位法中找不到依據，但又是出租車客運市場管理中必備的管理手段，因此經過審議最終還是在法規中予以規定，同時在法規中對客運管理人員依法履行職責也提出了要求，避免出現負面作用。
　　三是在特色立法方面。有些地方立法之所以制定后不久就被修改或者廢止，一個很重要的原因就是缺乏地方特色。不管是實施性立法還是創制性立法，在一定程度上都是地方特色的體現。在確定地方立法項目時，需要不斷挖掘具有地方特色的立法資源。城市的建設發展到一定階段就是文化的建設，而通過地方立法保護現有的具有地方特色的歷史文化資源，可以說是地方立法的一項歷史性任務。2006年，在制定南京市重要近現代建筑和近現代建筑風貌區保護條例時，一個重點就是對民國優秀建筑的保護。民國優秀建筑可以說是南京所特有的歷史文化資源，這些年在城市建設中，由于法律手段保護的不足，一些民國優秀建筑受到不同程度的影響。因此，對此進行立法保護，一方面可以保護南京所獨特的歷史文化資源，另一方面對南京的文化建設也可以起到促進作