地方立法應(yīng)提倡有幾條立幾條

　　隨著地方立法工作的穩(wěn)步推進(jìn)，立法數(shù)量不斷增加，立法質(zhì)量也在不斷提高。地方立法工作者一方面為過(guò)去所取得的成績(jī)感到欣慰，另一方面又在創(chuàng)新中繼續(xù)前行。于是，一個(gè)新的聲音讓人怦然心動(dòng)——有幾條立幾條。對(duì)此，筆者十分贊同，認(rèn)為這既是一個(gè)具有理論意義又是一個(gè)具有實(shí)踐意義的創(chuàng)新，并樂(lè)意為之做些探討。
　　
　　一、命題淵源
　　
　　有幾條立幾條，是地方立法工作者于前些年提出的一個(gè)命題，是一個(gè)承前啟后的判斷，也是為加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作提出的一個(gè)總體要求。它的提出，是思維方式的轉(zhuǎn)變，也是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。所以，這個(gè)命題一經(jīng)提出，便引起了不少立法工作者的共鳴，有的省、市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)還在相關(guān)立法工作會(huì)議上提出明確要求，地方立法工作應(yīng)當(dāng)有幾條立幾條。
　　有幾條立幾條，其要義就是說(shuō)在地方立法工作中，要堅(jiān)持法制統(tǒng)一和管用的原則，根據(jù)本地實(shí)際，有幾條就寫幾條，成熟幾條就定幾條，不片面追求體例完美，不貪大求全，不照搬上位法條文，突出本地特點(diǎn)或民族特色，規(guī)范和調(diào)整本地事務(wù)，解決本地的實(shí)際問(wèn)題。
　　那么，為什么在經(jīng)歷了多年的地方立法工作后會(huì)提出有幾條立幾條的命題呢？人們不難發(fā)現(xiàn)，在以往的地方立法中，不少地方性法規(guī)、自治條例、單行條例重復(fù)上位法的條文比較多，上下一般粗，甚至有的比上位法的篇幅還長(zhǎng)，其實(shí)真正屬于根據(jù)本地實(shí)際制定的條款相當(dāng)少。這不能不說(shuō)是立法資源的浪費(fèi)，也給實(shí)際執(zhí)法帶來(lái)了諸多不便。地方立法工作者同樣感覺到了這個(gè)問(wèn)題，也陷入了深深的困惑之中，難道就沒有更好的辦法嗎？于是，在經(jīng)過(guò)爭(zhēng)論和研究后，有人便提出，不搞“大而全”，而應(yīng)提倡并推行“有幾條立幾條”。
　　
　　二、法理分析
　　
　　1.有幾條立幾條，符合法制統(tǒng)一原則。有幾條立幾條，強(qiáng)調(diào)的是處理好地方立法與國(guó)家立法的關(guān)系，要求地方立法不要機(jī)械地模仿上位法的體例，不要照搬上位法的條文，并不是另搞一套。眾所周知，我國(guó)的立法體制是一個(gè)統(tǒng)一的分層級(jí)的體制，地方立法是國(guó)家立法體系的重要組成部分，是對(duì)國(guó)家立法的細(xì)化和補(bǔ)充。國(guó)家立法針對(duì)的是全國(guó)的普遍情況，做出的規(guī)定是通行全國(guó)的具有普遍性的規(guī)定。地方立法必須以此為依據(jù)，并通過(guò)地方立法對(duì)國(guó)家立法進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，從而保證法律、行政法規(guī)在本地區(qū)的有效執(zhí)行。有幾條立幾條的宗旨，就是要求地方立法對(duì)國(guó)家立法進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，不違背上位法，不照搬上位法，需要規(guī)定什么事項(xiàng)就規(guī)定什么事項(xiàng)，不進(jìn)行重復(fù)勞動(dòng)，從根本上提高地方立法的效率和質(zhì)量。這正是貫徹落實(shí)法制統(tǒng)一原則的有力舉措。
　　2.有幾條立幾條，符合立法法的相關(guān)規(guī)定。立法法對(duì)制定地方性法規(guī)和自治條例、單行條例的原則，提出了明確要求。根據(jù)立法法第六十三條的規(guī)定，制定地方性法規(guī)，“根據(jù)”是本地的“具體情況和實(shí)際需要”，“前提”是“不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸”。根據(jù)立法法第六十六條的規(guī)定，制定自治條例、單行條例，“根據(jù)”是“當(dāng)?shù)孛褡逭巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)”。這是地方立法應(yīng)當(dāng)遵循的原則。制定地方性法規(guī)和制定自治條例、單行條例的原則，雖然不完全相同，但所體現(xiàn)的基本精神都是根據(jù)本地的實(shí)際情況。有幾條立幾條，從根本上講，就是要求地方立法要根據(jù)本地的實(shí)際情況，不要漫無(wú)邊際、脫離實(shí)際，而要實(shí)事求是、突出重點(diǎn)，保證地方立法的針對(duì)性和實(shí)用性。這充分表明，有幾條立幾條，符合立法法規(guī)定的原則和要求。
　　
　　三、現(xiàn)實(shí)可行
　　
　　1.有幾條立幾條，是地方立法的內(nèi)在要求。從立法的設(shè)計(jì)和布局上分析，國(guó)家立法既對(duì)法的基本原則做規(guī)定，又對(duì)規(guī)范和調(diào)整的事項(xiàng)做規(guī)定，雖然給地方立法留有空間，但地方立法必須符合國(guó)家立法的基本原則和精神；從立法原則上分析，地方立法要堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則，根據(jù)本地的實(shí)際情況而定；從性質(zhì)和功能上分析，地方立法是國(guó)家立法的細(xì)化和補(bǔ)充，沒有必要搞“大而全、小而全”。由此，可以得出一個(gè)結(jié)論，有幾條立幾條原本就是地方立法的內(nèi)在要求之一。
　　2.有幾條立幾條，有利于提高地方立法質(zhì)量。立法質(zhì)量是由綜合因素決定的，與立法各個(gè)環(huán)節(jié)的工作和各種社會(huì)關(guān)系的規(guī)范、調(diào)整密切相關(guān)。如果某一項(xiàng)立法，涉及的社會(huì)關(guān)系越多越復(fù)雜，立法的難度就越大；如果某一項(xiàng)立法，規(guī)范的面越寬，涉及的法律、行政法規(guī)就越多，要做好與相關(guān)上位法銜接的難度也就越大。有幾條立幾條，要求突出重點(diǎn)，求實(shí)管用，不照搬上位法條文，不涉及關(guān)系不密切的內(nèi)容，把立法的重點(diǎn)放在解決主要問(wèn)題上，這既便于立法工作者集中精力進(jìn)行立法調(diào)研，吃透情況，拿出具有針對(duì)性和可操作性的辦法或措施，又便于常委會(huì)組成人員對(duì)法規(guī)、條例草案的審議，對(duì)提高立法質(zhì)量大有裨益。
　　3.有幾條立幾條，便于地方性法規(guī)、條例的執(zhí)行。如果按照有幾條立幾條的思路進(jìn)行地方立法，那么制定出的地方性法規(guī)、條例的內(nèi)容相對(duì)集中，篇幅也相對(duì)較小，而且規(guī)范的都是本地事務(wù)，一目了然，只要其內(nèi)容具有可操作性，就非常便于執(zhí)行。
　　
　　四、幾點(diǎn)思考
　　
　　有幾條立幾條，目前并沒有真正成為地方立法的一個(gè)工作原則，這表明還需要進(jìn)一步論證，看是否經(jīng)得起實(shí)踐的檢驗(yàn)。從目前情況看，有幾條立幾條，是加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作的一個(gè)方向，應(yīng)當(dāng)予以提倡，并進(jìn)行積極的探索和實(shí)踐。
　　1.在地方立法中，要實(shí)行有幾條立幾條還有一個(gè)過(guò)程。通過(guò)以上分析，筆者認(rèn)為，在目前乃至今后一個(gè)時(shí)期，如果沒有更為有效的辦法，實(shí)行有幾條立幾條的做法是較好的選擇。但在實(shí)際工作中，仍然有一定的阻力。因?yàn)椋@里存在一個(gè)認(rèn)識(shí)不太一致的問(wèn)題。有些人認(rèn)為，如果一部法規(guī)或條例，篇幅較短，只有幾條或者十幾條內(nèi)容，不像一部法，不夠莊重，也不夠嚴(yán)肅。同時(shí)，對(duì)眾多復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，采用有幾條立幾條的做法是難以規(guī)范和調(diào)整的。還有一些人雖然同意實(shí)行有幾條立幾條的做法，但一到實(shí)際工作中，又顯得態(tài)度不夠堅(jiān)決，提出該重復(fù)上位法條文時(shí)還得重復(fù)，否則，有些內(nèi)容無(wú)法銜接，也無(wú)法規(guī)定，于是便在不經(jīng)意中將有幾條立幾條的工作思路拋之腦后。因此，要真正實(shí)行有幾條立幾條，必然有一個(gè)過(guò)程。其中，能否形成共識(shí)，是一個(gè)癥結(jié)。如果提案單位與審議機(jī)關(guān)的認(rèn)識(shí)不一致，有幾條立幾條就難以執(zhí)行。如果審議機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)此有不同的認(rèn)識(shí)，有幾條立幾條同樣也難以執(zhí)行。只有經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，將有幾條立幾條上升為地方立法的工作原則，并使之制度化，才有可能真正實(shí)行有幾條立幾條。
　　2.有幾條立幾條，要防止部門利益法制化，注意解決權(quán)利義務(wù)相對(duì)稱的問(wèn)題。目前，地方性法規(guī)草案、條例草案大多是由部門起草的，部門認(rèn)為應(yīng)規(guī)范和解決的主要問(wèn)題，不一定是立法需要規(guī)范和解決的主要問(wèn)題。有時(shí)，有的部門還想通過(guò)立法把本部門不正當(dāng)?shù)睦婧戏ɑ?duì)此，必須引起足夠的重視并加以認(rèn)真解決。否則，所立之法就不是良法，就會(huì)帶來(lái)?yè)p失。同時(shí)，實(shí)行有幾條立幾條，雖然內(nèi)容較少、篇幅較短，但還是要注意行政管理部門與行政管理相對(duì)人權(quán)利與義務(wù)相對(duì)稱的問(wèn)題，切實(shí)體現(xiàn)以人為本、立法為民、立法為公的精神。
　　3.有幾條立幾條，需要做大量深入扎實(shí)的工作。要著力解決以下幾個(gè)主要問(wèn)題：一是認(rèn)真學(xué)習(xí)、分析研究上位法，看上位法到底在哪些方面作了規(guī)定，是如何規(guī)定的，對(duì)其具體內(nèi)容要做到心中有數(shù)。二是國(guó)家立法是否夠用，本地需要從哪些方面進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充。三是有什么具體措施或辦法，其可行性如何？是否征求了有關(guān)方面的意見，是否就重要事項(xiàng)進(jìn)行了論證？四是在起草過(guò)程中，對(duì)可寫可不寫的內(nèi)容不要寫。五是在審議過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)持有幾條就審議幾條，對(duì)已有的條款要看是否合法，是否具有針對(duì)性和可操作性。同時(shí)，還要看有沒有應(yīng)當(dāng)規(guī)定而沒有規(guī)定的內(nèi)容，如果有，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充。
　　
　　（作者單位：青海省人大法制委法規(guī)一處）