關于提高代表建議有效性的思考

　　2005年初，在山西省平陸縣召開的縣人代會上，張臣遠、鄭文紅等17名人大代表，帶著基層人民群眾的呼聲和要求，向大會提交了《徹底治理東部山區私挖濫采礦產資源的建議》。建議一經提出，立即引起與會代表的共鳴，被大會主席團列為“一號議案”，提交大會表決通過，由此，引發了礦山秩序整頓的“風暴”。短短一個月的時間，平陸縣炸毀了違法采礦坑口231個，9名抗拒整頓的違法者被刑事拘留，無證坑口全部斷水斷電，260多個無證礦口所在村組與私挖者簽訂的承包協議被宣布作廢，這極大地震懾了私挖濫采者。近幾年來，像人大代表這樣的一條建議破解一個難題、一個議案引發一場“風暴”的事情在各地出現的頻率越來越高，在廣東省甚至出現了由省人大代表提出的議案（該議案為：《關于盡快制定〈廣東省行業協會條例〉》）被直接正式列入廣東省人大的立法案的典型例子。
　　提出建議，是代表的一項法定職權；辦理好建議，是對代表職權的回應和尊重，是承辦單位的法定義務，中央九號文件對此進行了明確。從法律層面上看，我們國家對代表的建議給予了很高的定位。這些年，隨著民主進程的推進和代表素質的提高，代表提出的建議的數量和質量有較大幅度的增加和提高，同時，各級人大和各級承辦單位也越來越重視對代表提出的建議的辦理，這使得代表建議的有效性有了很大提高，對促進有關機關和組織改進工作、推進經濟和社會發展等方面都起了重要的作用。
　　但是毋庸諱言，代表建議方面的工作仍存在不少的問題，制約了建議的有效性。從代表提出的建議本身來看：由于各方面的原因，代表們特別是基層的代表，在提出建議的工作上還存在一些問題，比如有些代表不知道建議如何撰寫，只是簡單地羅列出一些問題的表面現象，缺少分析，點不到問題的癥結；有少數代表將只涉及個人或小團體的利益的問題當成建議的內容，建議的質量不高，不具有普遍性；有很多代表不知道代表建議與議案同等重要，在辦理中會得到同等重視，誤以為議案才能引起重視，結果將大量本應作建議提出的問題變成議案；還有不少的建議的內容不夠廣泛，針對性、實用性還不夠強等等。
　　同時在辦理代表建議工作中也存在問題，全國人大常委會副委員長盛華仁曾將這些問題歸結為七個方面，比如，有的承辦單位沒有建立代表建議辦理制度，責任不明確，承辦人員在并不清楚代表提出的建議是否能采納、問題能否解決的情況下，自行擬定籠統的意見答復代表；有的對建議內容缺乏認真的研究，又不主動與代表聯系溝通，在沒有完全搞清楚代表建議意圖的情況下倉促答復，文不對題；有的答復內容簡單，而且是空話、套話，不解決任何問題；有些建議應由兩個或者兩個以上單位共同辦理，但牽頭單位與參與單位溝通協調不夠，參加單位提供的會辦文件不能及時反映上來，影響答復質量；還有的承辦單位重答復輕落實，從而導致建議的辦結率很低；等等。這些問題的存在，降低了代表建議的有效性，影響了代表建議作用的發揮。因此，如何通過努力，實現提出建議的代表一方和辦理建議的承辦一方的共同提高，從而增強代表建議的有效性，值得思考和實踐。
　　首先，沒有高質量的建議，提高建議的有效性也就無從談起。因此，對提高代表建議的質量應該引起重視并花大力氣來解決。根據目前的實際，筆者以為可采取的方法有這樣幾點：（1）對代表撰寫建議工作進行專題培訓。特別是每次換屆時更應對新當選的代表進行這方面的培訓，讓他們了解這方面的知識和實例。在這一點上，要注意改進培訓的方式，避免單一的“滿堂灌”，從尋求實效上做文章。（2）為代表了解情況、知情知政創造條件。可以采取組織代表視察、邀請代表參加相關活動、安排代表聽取相關方面的工作情況匯報的方法，讓代表們的視線更寬，從而能引發更多的思考。近年來，江蘇省南通市人大有計劃地安排縣區的市人大代表跨行政區視察，引導代表關注全市的經濟社會發展情況，代表們提出了水污染防治、職工合法權益、農民收入、低價位商品房等針對性和可行性都很強的建議、意見，減少了建議的局限性，獲得很好的效果。（3）可就某些應引起注意的全局性問題專題組織代表深入了解情況，讓代表在此基礎上發現問題，提出可行性建議。河北省“曹妃甸工業區”的問題事關整個河北的經濟發展，2005年河北省人大受全國人大委托，組織人大代表專題調查了解曹妃甸工業區的相關工作，事后，代表們提出了《關于將曹妃甸工業區納入國家“十一五”規劃和京津冀都市圈發展規劃的建議》，結果此建議很快被采納，寫入了“十一五”規劃綱要。（4）暢通選民批評建議渠道，使代表當好選民的代言人。江蘇省宿遷市宿豫區人大常委會建立人大代表聯系選民的制度，形成一個聯系網，構建選民批評建議快速通道；江蘇省東海縣設立市、縣、鎮三級人大代表工作室，定期接訪、約訪、走訪選民，更加緊密地聯系選民聽取選民意見；等等。這些近年來各地在代表當好選民的代言人方面創造的不少好的做法，都可以學習借鑒。（5）閉會期間代表“建議”不“休眠”。此外，通過公布電子郵件信箱、公布代表小組聯系電話、組織代表與選民面對面交流活動等，都可以讓代表在更加廣泛的基礎上了解選民內心的想法和考慮，從而增強代表建議的針對性和可行性，減少局限性，提出能代表民意的建議來。
　　其次，在努力提高代表建議質量的同時，重視并改進和加強辦理代表建議的工作，采取有效的措施來提高辦理代表建議的質量，實現建議質量和辦理質量的同步提高，使提高代表建議的有效性落到實處。
　　全國人大常委會副委員長盛華仁在十屆全國人大三次會議代表建議、批評和意見交辦會上講話時說：代表的建議，來源于社會生活和市場信息，來源于群眾的意見和呼聲，來源于代表個人的實踐和理性思考。代表的建議涉及國民經濟的各個部門、社會生活的各個領域、人民生活的各個方面。認真辦理代表建議，是有關機關、組織的法定職責。全國人大常委會還對辦理代表建議提出“提高認識，統一交辦，分別承辦，嚴格責任，突出重點，認真答復”。筆者認為還應該注意這樣幾個方面，才能將這六句話落到實處。（1）準確確定承辦單位。根據建議的內容和各部門的職權范圍，分別確定承辦單位，既要有高度的政治責任感，又要有廣博的知識和豐富的社會實踐。如果負責這項工作的人員不能勝任，建議的有效性會大打折扣。曾有一位在縣里工作的人大代表提出一條“不要隨意扣機關工作人員工資”的建議，本是針對某省要在省會城市建造一家化工企業，卻要扣全省機關工作人員的部分工資作為捐款的情況提出的，結果該建議卻被轉到該代表所在的縣政府承辦，因為這件事并不是縣政府所為，縣里也無法答復清楚。還有的建議涉及幾個部門的職能，所以，負責交辦建議的同志應努力提高政治、業務素質和工作水平，做好對建議的綜合分析工作，加強與擬定各承辦單位的聯系溝通，準確地確定承辦單位并為辦好建議提供一些指導性意見。（2）如實答復重在落實。目前，隨著各級對代表建議的重視，件件建議有答復基本上都能做到了。但長期以來，由于認識上的不到位，再加上工作機制上的疏漏和具體程序的缺失，使建議的答復呈現出一種“程式化”的傾向，不少答復例行公事地走過場了事。所以答復文件一定要有實際內容，意見要明確、有針對性，力戒空話、套話，避免答復流于形式。更重要的是要努力解決所答復的問題，提高辦結率。認真答復的關鍵并不在答復文件本身，而在于真正解決問題，如果只答復不落實，建議的有效性從何談起呢？有些說得不錯實際上卻并不可能得到落實的答復還不如實事求是地對代表講明情況，制訂出今后落實的時間表，取得代表的理解。（3）深入調查制訂方案。一般說，代表建議只是提出問題，建議加以解決。承辦單位只有把問題搞清楚才有解決問題的可能。因此，作為承辦單位一定要進行深入細致的調查，解決問題才能決心大，方法對。（4）創新方法提高水平。代表建議的辦理工作每年都搞，如何創新方法促進辦理水平的提高，是值得研究實踐的一項工作。
　　
　　（作者單位：江蘇省如東廣播電視局）