義務教育階段，教師應成為政府雇員

　　一、教師法律地位不明確——教師聘任制的癥結所在
　　
　　在新的歷史條件下，教師聘任制，特別是義務教育階段的教師聘任制應當走向何方？本文將就此問題進行初步探討。
　　1988年北京、上海等地的一些學校率先實施教師聘任制，距今已有近20年的時間。其間，國家相關部門先后發布了《關于中小學教師職務聘任工作中有關問題的通知》《關于當前做好中小學教師職務聘任工作的幾點意見》等政策性文件來指導教師聘任制的實行；而1992年以來，我國相繼頒布的《中國教育改革發展綱要》《中國人民共和國教師法》《中華人民共和國教育法》《教師資格制度條例》等一系列政策法規對教師聘任制作了規定，特別是《教師法》使教師聘任制成為一種法律規定。
　　近20年的實踐與探索，教師聘任制取得了很大的成就[1]，但教師聘任制沒有向公務員制度和勞動合同制度一樣步入成熟穩定的發展期，教師聘任制的一些基本問題[2]尚不清晰，那么癥結在哪里？筆者認為教師的法律地位不明確是我國教師聘任制的癥結所在。
　　正是由于教師的法律地位不明確，現行的教師聘任制中，連“由誰來聘任教師”這一根本問題都存在不同的做法。聘任主體有教育行政部門，如，教育局、教辦等；也有學校。甚至還有校長聘任副校長，副校長聘任班主任，班主任聘任任課教師的現象出現；即使是在學界，對于教師簽訂的聘任合同到底適用行政法規還是民事法規都存在爭議；等等。此類問題頗多，有學者將這些問題歸結于教師聘任制度還不完善，并試圖通過探討教師聘任合同、聘任程序等來解決這些問題。這些探索是有益的，也是必須的。但是，筆者認為聘任制中一系列問題的解決還是要依賴于教師法律地位的確認。
　　教師的法律地位亟需明確，但這種明確不能僅僅依靠理論的探討，而是要依賴于整個國家的經濟、政治發展狀況，依賴于人們對教師職業性質的清晰認識。筆者認為，當前，明確義務教育階段教師法律地位的經濟與政治條件已經成熟，在義務教育階段，教師應當成為政府雇員。[3]
　　
　　二、教師成為政府雇員的必要性與可行性
　　
　　所謂政府雇員是由政府聘任的，不具有行政職務，不行使行政權力，不占用政府行政編制，服務于政府某項工作的專業人員。義務教育階段，教師成為政府雇員，簡單的講就是教師由政府聘任，其必要性與可行性闡述如下。
　　（一）教師成為政府雇員的必要性
　　1．義務教育的特點要求教師成為政府雇員
　　義務教育與其他類型的教育相比較，有其顯著的特點，主要表現在：承擔義務教育的學校的成立與撤銷只能由政府決定，學校不允許隨便關閉（即使是具有法人資格的學校通常也不會像企業一樣破產）；政府負擔義務教育的經濟投入（不僅僅是學校軟硬件設施的投入、教師的福利待遇，甚至包括受教育者接受義務教育的相關成本）；教學內容政府意志濃厚，對教師有較高的思想政治、職業道德要求(特別是不允許在其職業活動中，在其工作對象——學生——面前散布與政府的政策、法規不一致的言論)等。義務教育中滲透著的很強國家意志（公務性、公益性、基礎性、戰略性），決定了教師應當成為政府雇員。即教師的職業活動是代表國家行為的，教師在遵從相關職業操守的同時，應獲得相應的職業權益（有穩定的工資福利、不輕易被解聘等）。
　　2．教師的職業性質要求教師成為政府雇員
　　筆者認為，建國以來教師一度被定性為“國家干部”，更多地是源于我國對于干部與工人的區分。作為知識分子的一部分，教師被納入國家干部的人事管理體系，這一定性并不是從教師的職業性質出發的。同樣的，在經濟與政治的改革大潮中，教師失去國家干部的身份，政策的決策與實施者同樣沒有認識到教師職業性質，教師被等同于一般的事業單位工作人員甚至被等同于企業雇傭者。
　　但是，教師的職業性質逐步被清晰化，并為人們認可。這不僅體現在學術界“教師專業化”的討論逐步深化，更表現在國家通過一系列的文件與法律法規將教師職業性質清晰化。《教育法》規定：“教師是履行教育教學職責的專業人員。”《教師法》第3條規定：“教師是履行教育教學職責的專業人員，承擔教書育人，培養社會主義事業建設者和接班人、提高民族素質的使命。”盡管這兩部教育大法沒能確認教師的法律地位，但是對于教師職業“專業性”的認定為教師的法律地位的明確奠定了基石。
　　教師的職業性質使得教師這一職業具有與其他職業不同的勞動特點，對此，已有學者進行了全面而詳細的論述[4]，限于篇幅筆者不再此贅述。而這些勞動特點決定教師職業需要穩定，不能像其他行業那樣片面強調競爭，教師成為政府雇員可以較好的保障這種穩定性，有利于教師的職業成長、教育事業的健康發展。
　　（二）教師成為政府雇員的可行性
　　教師成為政府雇員有其必要性，可為什么我國教師的法律地位遲遲得不到確認呢？筆者認為，這其中固然有對義務教育、教師職業性質認識上的偏差，更為重要的是社會的經濟政治條件的欠缺。
　　所謂的經濟條件，主要指政府的財力狀況。眾所周知，《中華人民共和國義務教育法》1986年7月1日頒布實施時，正值我國改革開放的初期，政府財力嚴重不足，教育事業的發展主要依靠企業和農民的支持。而且教師聘任制的實施也有解決財政負擔過重之意。在這樣的經濟條件下，政府無力聘任教師。同時，在改革開放的政治背景下，公務員制度、企業用工制度都在探索中前行，教師人事制度改革不易引起“特殊”照顧。但是經過20多年的發展與探索，筆者認為確認教師法律地位的經濟政治條件已經成熟，教師成為政府雇員是可行的。
　　1．我國義務教育已全面由政府納入預算予以保障
　　2006年9月1日開始實施的修訂后的《義務教育法》突出的特點就是政府的責任得到加強，主要表現在義務教育由多渠道籌措經費、依靠人民辦教育，向主要依靠政府財政投入辦教育轉變。具體體現在義務教育體制由“地方負責、以縣為主”，向“經費省級政府統籌”、“管理以縣為主”轉變。同時，中央財政加大對省財政的轉移支付力度，而且義務教育經費在預算中單獨列項。中央轉移支付資金直接撥付到省財政國庫，專項儲存，封閉運行。[5]在此情況下，教師由政府聘用變得實際可行。
　　2.“師范生免費教育”政策是教師成為政府雇員的一次具體實踐
　　2007年5月教育部、財政部、人事部、中央編辦共同頒布了《教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法（試行）》（以下簡稱《實施辦法》），筆者認為《實施辦法》確認了教師直接由政府聘任的教師任用體制，這是教師成為政府雇員的一次具體實踐。
　　《實施辦法》第4條要求免費師范生入學前“與學校和生源所在地省級教育行政部門簽訂協議”；第5條規定：“有關省級政府要統籌規劃，做好接收免費師范畢業生的各項工作，確保每一位到中小學校任教的免費師范畢業生有編有崗；省級教育行政部門負責組織用人學校與畢業生在需求崗位范圍內進行雙向選擇，切實為每一位畢業生安排落實任教學校。各地應先用自然減員編制指標或采取先進后出的辦法安排免費師范畢業生，必要時接收地省級政府可設立專項周轉編制”；第10條規定：“各級政府要采取有力措施，對長期從事中小學教育的免費師范畢業生給予積極的鼓勵和支持。中央財政對接收免費師范畢業生的中西部地區給予一定的支持。地方政府和農村學校要為免費師范畢業生到農村任教服務提供必要的工作生活條件和周轉住房。”
　　盡管這一政策剛剛開始實施，適用的范圍也還有限，但筆者認為，這一政策不僅僅是教師教育的新舉措，同時此政策的“示范作用”將為教師聘任制度開創新的局面。有志于從事教師職業的公民從接受教師教育之初就得到政府的資助并在入學時就與生源所在地的省級教育行政部門簽訂協議，在經后的職業生涯中會獲得包括中央政府在內提供的福利保障，這是其他行業的從業人員都無法比擬的。可以預見第一批“免費師范生”畢業、取得教師資格，進入教師行業后，將成為名副其實的政府雇員。
　　
　　3.我國試行的“政府雇員”制度為教師成為政府雇員提供了參照
　　關于教師的法律定位在國外即有公務員、公務雇員、雇員的三種基本類型。[6]本文的“政府雇員”雖有對國外經驗的借鑒，但更主要的是考慮到我國的立法現狀與人事制度改革的實踐。我國近年出現的“政府雇員”實踐為教師成為政府雇員提供了參照。
　　依據義務教育的特點，如果教師在法律上被確認為公務員，筆者也覺得未嘗不可，但這將會引起政治改革、立法實踐以及社會成員心理上的巨大震動。[7]單從立法實踐一項講，一旦教師被確認為公務員，那么不僅《教師法》《教育法》需要修訂，恐怕《中華人民公務員法》等法律也不得不加以修訂，由此引發的改革成本較大。
　　而近年來，我國某些省市政府試用的“政府雇員”制度為教師成為政府雇員提供了參照。2003年2月吉林省向全國公安系統招聘了三名首批政府雇員；隨后武漢市也宣布將首次面向海內外公開招聘300名包括財稅、金融信息和法律等方面的專業知識人才為公務人員；2003年7月中旬江蘇揚州市面向全國招聘2名“律師”；2003年9月醞釀一年之久的珠海市“政府雇員制”啟動，并成為一種用人制度，每年的3、6、9、12月珠海市政府將4次向社會招考政府雇員；此外廣州、蕪湖、青島、深圳等地紛紛試行政府雇員制度，2004年北京市海淀區也進行了先行試點，然后正式實行了這一制度。[8]
　　以上試行的政府雇員制度具有以下幾個特征：由政府聘用；所聘用人員為專業人才（不同于“通才”型的公務員）；一般不具有行政職務、不直接行使行政權力；政府雇員在用人的方式、管理方式、薪酬待遇和適用的法律法規等方面和現有公務員制度都有很大差異。
　　教師成為政府雇員同樣具有以上的特征，所以將教師納入到已有的“政府雇員”制度是完全可行的。這樣，在現有的法律框架下，針對聘任制的實施狀況，改革的成本較小，有利于教師教育事業的順利發展。
　　4.教師成為政府雇員與現有相關法律法規的規定不相矛盾
　　我國有關教師聘任制的規定，主要體現在《教育法》和《教師法》中。以《教師法》為例，該法第17條第1款規定：“學校和其他教育機構應當逐步實行教師聘任制，教師的聘任應當遵循雙方地位平等的原則，由學校和教師簽訂聘任合同，明確雙方的權益、義務和責任。”而教師成為政府雇員似乎有違“由學校和教師簽訂聘任合同”的規定。但這一規定并不影響教師成為政府雇員的認定，理由是：從立法意圖上來看，立法者并未將教師的聘任權力交給學校。《教師法》第17條的第1款作出如上規定之后，第2款就緊接著規定：“實施教師聘任制的步驟、辦法由國務院教育行政部門規定”。也就是說實施聘任制的關鍵性內容要由教育行政部門而且要由中央教育行政部門規定。此外，《義務教育法》第32條第2款也規定：“縣級人民政府教育行政部門應當均衡配置本行政區域內學校師資力量……”。據此，教師聘任制中“由學校和教師簽訂合同”，可理解為政府的一種授權行為，即教師聘任的權力依舊掌握在政府手中，政府對聘任行為承擔法律責任。[9]當前最為重要的就是“國務院教育行政部門”應盡快出臺“實施教師聘任制度的步驟、辦法”以明確教師的法律地位，明確教師聘任中政府與學校的權力劃分。
　　
　　三、教師成為政府雇員，教師聘任制中須明確的三個問題
　　
　　筆者認為在法律上將教師定性為政府雇員，那么教師聘任制實施中必須明確以下三個問題。
　　1.教師的聘任主體是政府而非學校
　　教師作為政府雇員，首先需要明確的就是教師由政府聘任而非學校。中小學校享有用人的權利，但沒有聘任一個人擔任教師職業或解聘這個人的教師職業（或者身份）的權力。只有取得國家認定的教師資格的公民才能被聘任為教師。這就要求政府要盡快完善教師資格制度，使得政府聘用的人員就是學校可用的人員。
　　2.教師聘用合同屬于行政合同
　　教師成為政府雇員，那么教師與政府簽訂的聘任合同應當屬于一種行政合同。所以，在尚未有的新的法律法規出臺前，教師的權益保護所依據與適用的法律應當是《教育法》《教師法》《中華人民共和國行政復議法》《中華人民共和國行政訴訟法》等法律。至于調整勞動與合同關系的《中華人共和國勞動法》《中華人民共和國統一合同法》，從一個國家的整體立法制度上講，在《中華人民共和國憲法》的統一約束下，教師聘任合同應當遵從這兩個法律的基本準則，但在實踐中并不能直接適用這兩個法律。
　　3.教師成為政府雇員，要明確政府與學校間的權力劃分
　　政府聘任教師，但不直接利用教師資源；學校直接利用教師資源，但又不是聘任的主體。教師成為政府雇員是不是又要回到教師“任命制”的計劃經濟時代？歷史當然不能倒退，這就要求政府與學校間的權力劃分一定要明確。筆者認為，政府作好一個工作即可，即依法聘任與解聘教師。成為政府雇員的教師可以和學校進行雙向選擇，教師與學校簽訂崗位協議，對教師的日常管理權由學校享有。當然實際操作中要更多地要考慮這一權力劃分的具體設計，如，哪一級的政府享有聘任權，學校如何管理作為政府雇員的教師等等，這些問題還需要進一步的探討與論述，本文不再深入。
　　
　　注釋：
　　[1]基本實現了教師聘任制實施的三個目的：打破了教師人才不能流動的弊端，為教師和學校雙方提供更多的選擇機會；提高了學校的辦學自主權和積極性，能夠充分發揮教師的作用；克服了一些計劃經濟體制下任命制的弊端。
　　[2]如，由誰來聘任教師，如何聘任，聘任制中教師的權益維護使用哪一部法律等問題。
　　[3]筆者主張區別不同教育階段（比如義務教育階段與非義務教育階段）、不同性質教育機構（比如公辦學校與民辦學校）中教師的法律性質。本文僅探討義務教育階段的教師，下文中出現的教師除特別注明外，均指義務教育階段的教師。）
　　[4]可參見相關教育學專著或相關論文。如:楊春茂.當前教師聘任工作重點要明確六個問題[J].人