建立健全有利于經濟結構調整和經濟增長方式轉變的財稅體制

　　一、現行財稅體制制約經濟結構調整和經濟增長方式轉變
　　
　　1994年實行的分稅制財政管理體制改革及之后陸續推出的一系列財稅體制改革措施，有效地促進了財政收入穩定增長機制的形成，增強了中央財政宏觀調控能力。但由于1994年改革以提高兩個比重為目標，從根本上是以增加財政收入為優先目標的改革，隨著時間的推移，潛在或引發的一些矛盾和問題陸續暴露出來，突出地反映在：一是在事權沒有作大的調整的背景下，對財權進行了調整，提高了中央財政在國家財政總收入中的比重，在改善了中央財政收入和支出責任匹配的同時，引發了地方財政收入能力與支出責任的不對稱，加大了地方的壓力；二是地方稅制嚴重老化，地方政府缺乏穩定的收入來源。與此同時，科學的轉移支付制度沒有及時建立健全起來，稅收返還在轉移支付中占有很大比例，按照要素法計算的轉移支付所占比例過小，轉移支付所提供的財力不能從根本上緩解體制安排對地方政府帶來的收支壓力。在財政“分灶吃飯”體制沒有根本改觀的情況下，從基本面上對于經濟結構調整和經濟增長方式轉變形成了一定的體制障礙。一方面，現行的財稅體制強化了現有的經濟結構尤其是經濟結構中不合理的方面和粗放式的增長方式，對經濟結構優化升級和經濟增長方式轉變造成了一定的阻礙作用。另一方面，在現行財稅體制安排下，地方政府發展經濟和增加稅收的壓力比較強，在一定程度上導致地方政府對宏觀調控、經濟結構調整和經濟增長方式轉變的消極態度甚至逆調節作用。
　　（一）現行的財稅體制強化了現有的經濟結構尤其是經濟結構中不合理的方面和粗放式的增長方式，對經濟結構優化升級和經濟增長方式轉變造成了一定的阻礙作用
　　1、生產型增值稅在一定程度上鼓勵傳統產業發展，而不利于高技術產業發展和技術創新，對保護環境、調整產業結構、轉變經濟增長方式和實現可持續發展帶來一定的負面影響。
　　1994年確定的以增值稅為主體的稅制改革，采取的是生產型增值稅體制。從理論上分析，生產型增值稅從兩個方面加重企業技術創新和高新技術企業的稅收負擔：一是企業從事技術創新和高新技術企業的資本有機構成普遍較高，固定資產所含稅款不能抵扣，企業負擔相對較高，不利于企業適時進行設備更新改造；二是無形資產和開發過程中的智力投入不能享受全額抵扣，而這些投入往往占高新技術產品成本的絕大部分，這就增加了科技投入的負擔。
　　2、現行資源、環境稅收體系不健全，在一定程度上容忍甚至縱容了不利于資源充分利用和環境有效保護的低級產業結構和掠奪式、粗放式經濟增長，不利于資源節約型、環境友好型社會建設。
　　現行從量計征的資源稅稅率太低，征收范圍過窄，一定程度上容忍甚至縱容了不利于資源充分利用產業結構和掠奪式、粗放式經濟增長，不利于促進資源的合理開采、利用和資源節約型社會建設；與環境相關的稅收沒有開征，沒有建立起有效的資源環境補償機制，沒有很好地發揮對高能耗、高污染的粗放型經濟活動的約束作用，抑制了經濟結構調整和經濟增長方式的轉變。
　　3、出口退稅政策存在一定的結構缺陷，強化了低成本的出口導向模式，影響了出口結構的升級優化和出口導向和與進口替代模式的有效組合及出口增長方式的轉變。
　　目前我國出口產品總體結構不高，出口增長還停留在數量型、粗放型基礎上，產品附加值不高；現有出口退稅政策強化了現有的低附加值、低技術含量的產品出口導向模式，不利于出口結構的優化和內外結構的均衡。
　　4、近年來的財政稅收政策在一定程度上加重了非公有制經濟和中小企業的稅收負擔，不利于市場導向的所有制結構和企業組織結構的調整和優化。
　　積極財政政策實施以來，我國稅收收入不斷超計劃、超預算增長，各類企業的實際稅收負擔有所加重，而財政支出的增加，包括國債投資項目的主要收益受益者基本上限于大型企業和國有及國有控股企業，現有的稅收優惠政策也基本上難以覆蓋一般非公企業，致使非公企業和一般中小企業的實際稅收負擔不能有效緩解和抵消，不利于企業所有制結構和企業組織結構的優化，客觀上影響了市場機制對結構調整和經濟增長方式轉變的導向作用的發揮。
　　（二）在現行財稅體制安排下，地方財政收入能力與支出責任的不適應對稱，增加了地方政府發展經濟和增加收入的壓力，在一定程度上誘發了地方政府對宏觀調控、經濟結構調整和經濟增長方式轉變的消極態度甚至逆調節作用
　　1、帶有明顯“分灶吃飯”特征的財政體制誘發了地方政府的投資擴張沖動，加大了重復建設和地區間產業趨同現象，導致區域產業結構不合理。同時，“分灶吃飯”特征的財政體制和生產型增值稅相結合，致使地方政府熱衷于發展稅收貢獻比較大的大項目，而對短期稅收貢獻小、甚至還需要財政支持的以中小企業為主的高新技術產業項目不夠重視，不利于產業結構的優化升級。
　　2、按照行政隸屬關系劃分收入的省以下所得稅制度，在地方財政普遍困難、群眾發展愿望和領導人政績壓力比較大的情況下誘發了一定程度的地方保護主義，對區域結構、所有制結構及企業組織結構的調整及經濟增長方式的轉變等造成了極為不利的影響。
　　3、現有包括支持創新活動和結構調整在內的稅收優惠政策對地方政府具有不同程度的減收效應，而中央政府又沒有相應的補償機制，在一定程度上抑制了地方政府積極主動支持技術創新、結構調整和經濟增長方式轉變的積極性。
　　
　　二、建立健全有利于調整經濟結構和轉變經濟增長方式的財稅體制的思路與主要任務
　　
　　種種情況表明，不合理劃分各級政府之間的事權，不改革現行財稅體制，不按照主體功能區劃分實行不同的財稅政策，就難以落實科學發展觀。為此，我們提出建立健全有利于調整經濟結構和轉變經濟增長方式的財稅體制的總體思路：一方面必須推進新一輪財稅體制戰略性調整，形成有利于經濟結構調整和經濟增長方式轉變的財政稅收制度基礎和體制條件；另一方面要調整優化財政稅收優惠政策體系，建立有利于調整經濟結構和轉變經濟增長方式的財稅政策新框架，發揮財政稅收優惠政策對經濟結構調整和經濟增長方式轉變的邊際調節作用。
　　（一）新一輪財稅體制戰略性調整的基本思路與主要任務
　　1、新一輪財稅體制戰略性調整的基本思路
　　第二輪財稅體制改革與戰略性調整的總體思路是：按照科學發展觀的基本要求，合理確定并明確劃分各級政府的支出責任、財政權力和財政收入，提高各級財政的可持續性和國家財政體系的整體健全性；進一步改革完善稅收體系稅制和分稅制安排，合理確定宏觀稅負水平，逐步提高直接稅收的比重，建立起直接稅與間接稅合理配置的稅制結構；適當整合專項轉移支付項目，進一步提高一般性轉移支付比例，構建以一般性轉移支付為主、科學合理、公平透明的中央、省（市區）兩級轉移支付體系。逐步建立起符合我國基本國情、有利于實現科學發展、有利于宏觀經濟穩定、有利于促進經濟結構調整和經濟增長方式轉變、有利于建設創新型國家和資源節約型社會、環境友好型社會的公共財政體制。
　　2、新一輪財稅體制戰略性調整的主要任務
　　一是在繼續適當提高中央政府收入比重的同時，著力提高中央政府的支出責任，適當減少地方政府的支出責任和財政壓力和轉移支付力度，從根本上改變地方政府在經濟結構調整和增長方式轉變中的消極被動狀態，充分調動各級政府在結構調整和增長方式轉變中應有的積極性。
　　二是加快增值稅轉型、擴大增值稅覆蓋范圍，形成有利于結構調整和增長方式轉變的科學的主體稅種，在合理確定宏觀稅負水平的基礎上，逐步提高直接稅收的比重，最終建立起直接稅和間接稅合理配置的稅制結構。
　　
　　三是改革完善資源稅、及時開征環境稅收，建立健全有利于資源節約型、環境友好型社會建設和經濟結構調整及經濟增長方式轉變的資源環境稅收制度。
　　四是及時開征物業稅，逐步建立以財產稅收為主體稅種的地方稅收體系，為地方政府提供穩定的財政收入來源，從制度上消除地方政府的財政壓力和由此引發的對經濟結構調整和增長方式轉變的各種不利影響。
　　五是大力推進出口退稅機制的結構性調整，為出口導向與進口替代模式的科學配置以及內外經濟的有效均衡創造必要的財政稅收環境。
　　六是適當整合專項轉移支付項目，建立穩定可預期的轉移支付資金來源，進一步提高一般性轉移支付比例，構建以一般性轉移支付為主、設計科學、公平合理、公開透明的中央、省（市區）兩級轉移支付制度，通過穩定的轉移支付制度安排為地方政府提供有效的財力支持，切實消除地方政府的后顧之憂，為落實科學發展觀、促進產業結構、區域結構調整和經濟增長方式轉變創造必要的條件。
　　七是擴大預算管理范圍、建立長期預算與中長期發展規劃的協調機制和預算編制和與執行分離的預算監督機制，逐步形成國家預算與中央預算分離、地方預算與省市縣本級預算分離的健全完善的國家預算體系和財政預算管理制度，提高各級財政的可持續性和國家財政體系的整體健全性，從根本上減少財政收支因素對落實科學發展觀、促進經濟結構調整和經濟增長方式轉變的負面影響。
　　（二）調整優化財政稅收優惠政策體系的基本思路與主要任務
　　1、調整優化財政稅收優惠政策體系的基本思路
　　調整優化財政稅收優惠政策體系的基本思路是：整合現有財政支持項目，建立起重點突出、手段多樣的有利于促進技術創新、產業結構升級、資源節約、環境保護的財政支持政策體系；全面清理規范稅收優惠政策，并積極探索稅收優惠政策實施操作新方式；優化關稅結構，靈活運用技術、衛生等環境標準和大膽使用反傾銷等貿易救濟手段，建立起有利于調整經濟結構和轉變經濟增長方式的稅收優惠政策體系。
　　2、調整優化財政稅收優惠政策體系的主要任務
　　一是整合現有財政支持項目，建立起重點突出、手段多樣的有利于促進技術創新、產業結構升級、資源節約、環境保護的財政支持政策體系。
　　二是針對現行稅收優惠“過濫”與“不足”并存的現狀，一方面要全面清理各級政府現行各類“普惠制”、臨時性和過渡性的稅收減免和稅收優惠政策，逐步建立起服務于產業政策單一目標、全國統一的稅收優惠政策體系；另一方面要在稅基扣除（如允許加速折舊、投資抵扣等）和稅率優惠等方面，不斷加大對企業技術改造、技術進步、自主創新和高新技術產業的稅收優惠力度，積極探索稅收優惠政策實施操作新方式。
　　三是在優化關稅結構和加強出口產品質量檢測提高“中國貨”聲譽的同時，對進口商品實行嚴格的技術檢查和市場準入標準，并大膽使用反傾銷等貿易救濟手段，保護國內市場，為產業升級換代提供有利的國內市場空間。
　　（作者單位：國家發展改革委經濟研究所）