積極探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新體制

　　當(dāng)前，全國上下正在積極探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的思路和模式。分析我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會目前還存在不平等的體制性因素，明確今后改革的思路和主要領(lǐng)域，有利于從體制和機(jī)制上逐步打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　
　　一、現(xiàn)階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的主要體制障礙
　　
　　近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視“三農(nóng)”問題，出臺了一系列更明確、更直接、更有力的政策措施，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了多年來少有的好形勢，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯變化，城鄉(xiāng)分割的格局開始被打破。但也要注意到，城鄉(xiāng)收入差距仍然在擴(kuò)大，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會矛盾仍然十分突出。主要原因在于一些長期困擾“三農(nóng)”的深層次矛盾和問題還沒有得到根本解決，制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的體制性障礙還沒有根本消除。總的來看，這些體制性障礙有以下幾個方面。
　　（一）財政支農(nóng)增長的長效機(jī)制還沒有形成
　　近幾年來，盡管各級財政不斷增加對“三農(nóng)”的投入力度，但財政支農(nóng)穩(wěn)定增長的長效機(jī)制還沒有形成。一是部分財政支農(nóng)資金具有應(yīng)急性、短期化的特征，還沒有建立起長期穩(wěn)定的機(jī)制體制；二是財政對“三農(nóng)”的投入與實際需求之間存在較大差距；三是部分地區(qū)財政支農(nóng)能力亟待增強(qiáng)；四是支農(nóng)資金管理存在明顯缺陷，使用效率有待提高。
　　（二）政府管理體制帶有明顯的城鄉(xiāng)分割特征
　　一是雖然各級政府都強(qiáng)調(diào)要重視“三農(nóng)”問題，加強(qiáng)為“三農(nóng)”服務(wù)，但在實際工作中仍然沿續(xù)計劃經(jīng)濟(jì)體制的工作模式，“三農(nóng)”工作主要由農(nóng)口部門來承擔(dān)，其他部門仍主要面向城市，沒有把“三農(nóng)”工作列入其主要職責(zé)范圍，服務(wù)區(qū)域并沒有延伸到農(nóng)村。二是在規(guī)劃對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起著越來越大的引領(lǐng)作用的今天，城鄉(xiāng)規(guī)劃分割管理的制度還沒有得到根本改變，城鄉(xiāng)規(guī)劃兩張皮，規(guī)劃制定與實施模式仍然停留在“就城市論城市，就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村”的格局。
　　（三）集體和農(nóng)民的土地、房產(chǎn)不能享受與城市同等的權(quán)利
　　農(nóng)村產(chǎn)權(quán)不能自由流動，農(nóng)民和集體的土地、房產(chǎn)等資產(chǎn)不能享受與城市的土地、房產(chǎn)同等的權(quán)利，農(nóng)民缺乏正常的融資手段。特別是在土地征用中，農(nóng)民和村集體享受不到完整的土地所有權(quán)權(quán)益，難以分享土地征用出讓后的增值，失地農(nóng)民的補(bǔ)償、安置政策有待調(diào)整。
　　 （四）農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的制度障礙還沒有完全消除
　　近年來，黨中央、國務(wù)院實施了一系列改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境和權(quán)益保障的政策措施，取得了明顯成效。但是，當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場沒有建立起來，公平競爭的就業(yè)機(jī)制尚未形成，農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)仍面臨很多制度障礙，如：缺乏對農(nóng)民工就業(yè)的有效指導(dǎo)和服務(wù)；農(nóng)民工勞動強(qiáng)度大、生活條件艱苦；工資水平偏低、工資拖欠問題嚴(yán)重；不能享受應(yīng)有的社會保障；農(nóng)民工子女的教育問題沒有納入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的管理范圍等。
　　（五）農(nóng)村人均享有的教育、衛(wèi)生資源水平低
　　農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)村義務(wù)教育由過去的農(nóng)民自己辦，變成現(xiàn)在的由政府辦，農(nóng)村教育體制發(fā)生了大的變化。但由于農(nóng)村義務(wù)教育的大部分責(zé)任仍然由縣級財政承擔(dān)，而很多縣級財政比較困難，制約了農(nóng)村教育資金的穩(wěn)定增長，影響了農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)條件和教育的質(zhì)量。在農(nóng)村衛(wèi)生方面，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、醫(yī)藥管理體系、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)能力等方面都有待加強(qiáng)。
　　（六）農(nóng)村社會保障體系很不健全
　　雖然我們提出了農(nóng)村新型合作醫(yī)療覆蓋率今年要達(dá)到80％的目標(biāo)，但就農(nóng)村社會保障體系而言，仍然很不健全，主要體現(xiàn)為：農(nóng)村最低生活保障在大部分地區(qū)還是空白，被征地農(nóng)民的社會保障體制沒有建立起來，進(jìn)城農(nóng)民工不能與城鎮(zhèn)職工那樣享受養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等方面的保險等。總而言之，農(nóng)村社會保障程度相當(dāng)?shù)汀^(qū)域差異很大，還遠(yuǎn)不能適應(yīng)農(nóng)民的需求，不能確保農(nóng)村居民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、貧有所濟(jì)。
　　（七）城鄉(xiāng)金融發(fā)展不平衡
　　農(nóng)村金融是整個金融體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，突出表現(xiàn)為：農(nóng)村貸款難問題十分突出；農(nóng)民資產(chǎn)的擔(dān)保、抵押功能受到苛刻的限制，缺乏信貸融資的手段；農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點少，產(chǎn)品和服務(wù)單一；農(nóng)業(yè)保險業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，農(nóng)民的生產(chǎn)生活缺乏風(fēng)險防范工具。
　　
　　二、以設(shè)立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合改革試驗區(qū)為平臺，探索體制改革的新思路
　　
　　（一）設(shè)立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合改革試驗區(qū)的必要性
　　由于我國城鄉(xiāng)利益關(guān)系復(fù)雜、二元結(jié)構(gòu)根深蒂固，任何一項改革都必須考慮到全局，如果考慮不周就會存在很大的風(fēng)險，從而使改革處于敏感而危險的境地。因此，需要在局部地區(qū)“先行先試”，進(jìn)行探索，取得成功的經(jīng)驗和方法后，再向全國推廣。這是我們順利推進(jìn)各項改革、完成各項事業(yè)的歷史經(jīng)驗和有效的工作方法。
　　從國家整體發(fā)展的空間戰(zhàn)略布局和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展角度出發(fā)，同時綜合考慮到試點地區(qū)的典型性和普遍性特點，應(yīng)把中西部地區(qū)作為試驗區(qū)的首選地區(qū)。當(dāng)然，這樣的試驗區(qū)應(yīng)該不限于一個，只有條件具備而且地方有積極性，可以允許多搞幾個，以便于進(jìn)行不同模式的比較。
　　 （二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革的基本思路
　　建立和完善有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的體制，要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會為目標(biāo)，以機(jī)制和體制創(chuàng)新為突破口，按照“三個圍繞”的要求，處理好城鎮(zhèn)化和推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系，著力于解決平衡城鄉(xiāng)國民收入分配、國民待遇、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展等關(guān)鍵性問題，從根本上打破城鄉(xiāng)分割的二元體制障礙，建立有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制，推動城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代一元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。
　　
　　三、積極推進(jìn)重點領(lǐng)域的相關(guān)改革，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新體制
　　
　　（一）建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度
　　調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)，較大幅度增加財政對農(nóng)村的公共投資，擴(kuò)大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，建立城鄉(xiāng)一體的公共財政制度。特別要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大對農(nóng)田水利、道路、飲水、電網(wǎng)、燃料（氣）、通信等農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件，縮小城鄉(xiāng)公共設(shè)施的差距。
　　（二）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的政府管理新體制
　　按照城鄉(xiāng)一體化的要求，調(diào)整各級政府部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和行政職能，使那些原來只面向城市的政府部門把工作向農(nóng)村延伸，打破城鄉(xiāng)管理行政分治的格局，建立城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)管理體系，創(chuàng)新“三農(nóng)”工作機(jī)制。改變長期以來城鄉(xiāng)規(guī)劃分割管理的現(xiàn)象，把工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村、市民和農(nóng)民作為一個整體，統(tǒng)籌編制一體化發(fā)展的城鄉(xiāng)規(guī)劃，加強(qiáng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和各項建設(shè)之間的銜接，融合城鄉(xiāng)空間布局，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
　　（三）推進(jìn)征地制度、集體所有非農(nóng)用地使用制度改革
　　一是提高公益性征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，探討土地增值收益在國家和農(nóng)民之間的合理分配機(jī)制；二是開展集體用地交易試點，形成由市場決定經(jīng)營性土地占用價格的機(jī)制；三是開展土地出讓金按年征收的試點，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)開發(fā)利用；四是建立失地農(nóng)民的社會保障制度，以替代原有的土地養(yǎng)老保障；五是賦予農(nóng)民宅基地的土地及其房產(chǎn)合理的財產(chǎn)權(quán)利并允許其抵押、交易，允許集體所有、集體使用的非農(nóng)用地自由轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股。
　　（四）形成公平競爭的就業(yè)制度和統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動力市場
　　改革現(xiàn)有城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，實施居住地管理制度。打破農(nóng)民與市民的就業(yè)界限，建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)一體勞動力市場。取消一切歧視農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的歧視性政策，形成以勞動力素質(zhì)為就業(yè)主要標(biāo)準(zhǔn)的公平競爭的就業(yè)制度。向農(nóng)民提供均等化的就業(yè)培訓(xùn)和服務(wù)，提高就業(yè)能力。經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房要對農(nóng)民工開放，確保他們能夠享受與城市居民同等的基本權(quán)益。
　　（五）實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的義務(wù)教育
　　探索實行省和地市統(tǒng)籌的農(nóng)村義務(wù)教育新模式，將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，穩(wěn)定農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來源，提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平。城市義務(wù)教育向農(nóng)村開放，消除一切阻礙農(nóng)民工子女進(jìn)城就讀的歧視政策。
　　（六）提供城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共醫(yī)療服務(wù)
　　加強(qiáng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點的包括縣、鄉(xiāng)、村三級的多層次、全覆蓋的農(nóng)村公共衛(wèi)生體系，完善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)村公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)能力，建立和完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，提高農(nóng)村新型合作醫(yī)療財政補(bǔ)助水平，探索建立適合農(nóng)民工特點的大病醫(yī)療保障制度。
　　（七）探索建立城鄉(xiāng)銜接的社會保障制度
　　探索建立符合農(nóng)村生產(chǎn)和生活實際、保障線標(biāo)準(zhǔn)合理的農(nóng)村基本養(yǎng)老保障、最低生活保障和更加規(guī)范有效的農(nóng)村社會救濟(jì)制度。本著既體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體、又反映農(nóng)村特點的要求，逐步在農(nóng)村建立最低生活保障制度，保證廣大農(nóng)民享有同等的最低生活保障；按照“個人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、政府給予政策扶持”的原則，研究農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，進(jìn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點；以大病統(tǒng)籌為重點，推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度；建立和完善農(nóng)村社會救助，對困難群體實行醫(yī)療、教育等救助。
　　（八）加快金融體制改革
　　針對農(nóng)村金融需求的特點，構(gòu)建分工合理、投資多元、功能完善、服務(wù)高效的農(nóng)村金融組織體系；分類指導(dǎo)，推進(jìn)各類涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的改革，完善功能定位和運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化為“三農(nóng)”服務(wù)的責(zé)任；探索建立農(nóng)村社區(qū)銀行等新型金融服務(wù)組織，增加農(nóng)村金融服務(wù)供給；研究新的抵押辦法，探索實施農(nóng)村房屋和動產(chǎn)抵押、權(quán)益質(zhì)押等擔(dān)保形式；探索建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度和再保險體系，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險試點。
　　（作者單位：國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究所）