建立抑制地方政府投資沖動的長效機(jī)制保證宏觀調(diào)控政策的有效性

　　近年來，我國國民經(jīng)濟(jì)總體保持了良好態(tài)勢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長較快、效益較好、運行較穩(wěn)。固定資產(chǎn)投資在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、落實“五個統(tǒng)籌”、加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)方面發(fā)揮了重要作用，但也出現(xiàn)了投資增長過快，開工項目數(shù)量多、規(guī)模大，投資反彈壓力加大等值得高度關(guān)注的問題，尤其是違法違規(guī)建設(shè)問題仍較為突出。
　　
　　一、地方政府存在投資沖動的原因分析
　　
　　（一）現(xiàn)行的財政稅收體制
　　1994年我國開始進(jìn)行分稅制改革，財政采取“分灶吃飯”制度，中央和地方的利益分權(quán)逐步加快。分稅制中劃屬地方政府的14個稅種點多面廣、稅源分散、隱蔽性強(qiáng)、征收難度大，使地方財政收入增加的難度較大。但同時地方政府承擔(dān)了社會保障、醫(yī)療和教育等大部分的支出責(zé)任，其中縣、鄉(xiāng)兩級政府要共同提供龐大的公共服務(wù)，包括70%的預(yù)算內(nèi)教育支出和55—60%的醫(yī)療支出；地級市和縣級市要負(fù)擔(dān)所有的失業(yè)保險、養(yǎng)老金和救濟(jì)。中央減免農(nóng)業(yè)稅（除煙葉稅外）、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，嚴(yán)格限制各種規(guī)費收入的政策，又使地方財政各種非預(yù)算外資金收入大幅減少，加重了地方財政收入增加的困難。地方政府事權(quán)大、財權(quán)小，造成其增加財政收入、追求自身利益的動機(jī)進(jìn)一步加強(qiáng)。因此地方政府總有通過投資帶動GDP快速增長的強(qiáng)烈沖動，以獲取更多的財政收入，應(yīng)對龐大的支出。
　　（二）以GDP增長為核心的干部考核體系
　　在我國的干部考核體系中，一直以GDP增速的高低作為政績最直觀的表現(xiàn)，在一定程度上決定了地方政府官員的升遷與否，增長速度低的地方政府往往承受著更大的壓力。各級地方政府片面地將“發(fā)展”理解為“高速度”，盲目地將追求GDP增長作為第一要務(wù)。部分地方政府制定的“十一五”期間的經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)，遠(yuǎn)高于全國總體規(guī)劃的7.5%的水平。投資是拉動GDP增長最便捷的手段，因此地方政府通常會置本地經(jīng)濟(jì)資源特點于不顧，狂熱投資于那些資本集中、見效快的產(chǎn)業(yè)，以期實現(xiàn)GDP的高速增長，為升遷積累政績。這不僅造成大量資金浪費，而且使我國市場供大于求的矛盾呈現(xiàn)加大的趨勢，部分行業(yè)產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象出現(xiàn)擴(kuò)大的可能。
　　（三）地方政府部門和企業(yè)的違法成本過低
　　由于缺乏嚴(yán)格的行政問責(zé)制度以及受人為因素的影響，目前地方各級政府和企業(yè)的違法成本低，守法成本高，地方政府具有強(qiáng)大的以非市場經(jīng)濟(jì)行為手段來應(yīng)對中央宏觀調(diào)控政策的內(nèi)在激勵，即使對于那些行政性強(qiáng)制調(diào)控措施亦是如此，造成浪費資源、破壞環(huán)境等違法違規(guī)投資行為屢禁不止。以土地違法為例，一些地方政府尤其是市、縣政府為了眼前利益，通過未批先建、以租代征等方式違法違規(guī)占用大量耕地甚至基本農(nóng)田，使耕地保有量一度處于失控狀態(tài)。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，2006年1—11月，全國共立案違規(guī)用地7.74萬件，同比增長13.6%，涉案面積89.4萬畝，同比增長78.2%，收繳土地15萬多畝。這種地方政府主導(dǎo)下的違法違規(guī)占用土地行為，使中央宏觀調(diào)控政策成為一紙空文。另外，由于在行政上隸屬于當(dāng)?shù)厝嗣裾胤奖O(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管過程中難以保證獨立性，缺乏執(zhí)行力。中央政令在一些地方難以貫徹落實，有令不行，有禁不止，政令難以暢通。
　　（四）部分地方政府與企業(yè)之間形成利益共同體
　　在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，部分地方政府與企業(yè)之間以參股或互任職務(wù)的方式組成利益共同體。當(dāng)?shù)胤秸賳T可以分享地方企業(yè)經(jīng)濟(jì)利潤的時候，其對地方違法違規(guī)項目的態(tài)度可想而知。因此在當(dāng)?shù)赝顿Y項目違規(guī)遭受中央政府檢查時，地方政府勢必會成為地方企業(yè)的保護(hù)傘，二者聯(lián)合起來共同抵御中央政府。同時為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，各級政府部門，包括中央政府部門，也與經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、利稅大戶之間達(dá)成或明或暗的妥協(xié)，難以使宏觀調(diào)控政策保持真正意義上的長期性和連續(xù)性，來自地方和行業(yè)的抵觸甚至?xí)?dǎo)致調(diào)控政策的松動，使投資盲目增長的局面難以改變。
　　
　　二、建立抑制地方政府投資沖動的長效機(jī)制
　　
　　（一）樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀
　　在投資領(lǐng)域中地方政府很大程度上代替了市場機(jī)制，造成市場機(jī)制難以充分發(fā)揮調(diào)節(jié)總供給與總需求平衡的作用。政府主導(dǎo)型的增長模式使地方之間形成了惡性投資的競爭局面。各級地方政府要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，切實扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的政績觀，不斷推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，調(diào)整和完善發(fā)展思路與工作方式。各級政府要找準(zhǔn)位置，做到既不越位又不缺位，中央政府應(yīng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略規(guī)劃，地方政府要強(qiáng)化法治、強(qiáng)調(diào)服務(wù)功能。地方政府絕不能急功近利，片面追求眼前利益和局部利益，忽視長遠(yuǎn)利益和全局利益。
　　（二）切實建設(shè)法治政府，實現(xiàn)依法行政
　　建設(shè)法治政府、責(zé)任政府，是當(dāng)前政府工作改革的首要目標(biāo)，而建設(shè)守法政府則是一個最基本的目標(biāo)。政府必須守法，這是現(xiàn)代法治國家行使權(quán)力時所普遍奉行的基本準(zhǔn)則，也是國家權(quán)力運行的基本保障。各級地方政府應(yīng)堅決執(zhí)行國家的各項法律、法規(guī)和制度，改變盲目追求經(jīng)濟(jì)增長速度和依靠行政力量擴(kuò)大投資規(guī)模的做法，避免使我國面臨更為嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩甚至是經(jīng)濟(jì)衰退的威脅。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要進(jìn)一步強(qiáng)化法制意識、責(zé)任意識和全局意識，努力提高依法執(zhí)政、依法行政、依法辦事的能力，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，切實做到依法行政、從嚴(yán)治政。
　　（三）建立健全財權(quán)和事權(quán)相匹配的財稅管理體制
　　對于目前的財政制度改革，一些專家學(xué)者主張建立“先集中、后返還”的國家財政制度，筆者認(rèn)為這種觀點值得商榷。雖然“先集中、后返還”的財政制度可以使地方政府難以形成獨立的經(jīng)濟(jì)利益，抑制其投資沖動，但在我國目前的情況下，卻可能會損害到地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，適得其反，使宏觀經(jīng)濟(jì)面臨難以持續(xù)增長的風(fēng)險。建立健全財權(quán)和事權(quán)相匹配的財稅管理體制涉及多方利益，牽一發(fā)而動全身，必須兼顧地方政府的積極性，采取積極穩(wěn)妥的方式逐步推進(jìn)。要規(guī)范和完善財政轉(zhuǎn)移制度，加大新農(nóng)村建設(shè)、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排、自主創(chuàng)新等方面的專項轉(zhuǎn)移支付；合理界定各級政府的事權(quán)范圍，減少不應(yīng)由地方政府承擔(dān)的支出，減輕其負(fù)擔(dān)；完善地方稅收體系，為地方政府提供必要的穩(wěn)定增長的稅收來源；推進(jìn)生產(chǎn)型增值稅向消費型增值稅轉(zhuǎn)型，降低地方政府為增加稅收而過度刺激投資的積極性；加大國家對落后地區(qū)的支持力度。
　　（四）進(jìn)一步改進(jìn)以GDP增長為核心的干部考核體系
　　要根據(jù)各地的不同特點，建立不同的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，建立動態(tài)的監(jiān)管和調(diào)控指標(biāo)體系。真正破除盲目的GDP崇拜，對地方領(lǐng)導(dǎo)干部的任免不能單純只看GDP的數(shù)量和增長速度，避免出現(xiàn)拔苗助長的短視行為。要將就業(yè)、社會保障、環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約、節(jié)能減排等內(nèi)容納入綜合政績考核體系，根據(jù)不同的重要性確定不同的權(quán)重，建立全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的指標(biāo)體系，使GDP考核向綜合考核轉(zhuǎn)變，真正消除地方政府的逐利主體行為，使其回歸提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的角色地位。
　　（五）建立嚴(yán)格的行政問責(zé)制度，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督制度出臺
　　在市場機(jī)制的作用無法得到充分發(fā)揮的情況下，必須采取一定的行政和法律措施來應(yīng)付非市場因素的沖擊。2006年全年我國單位GDP能耗同比僅下降1.33%，與4%的既定目標(biāo)存在較大差距；主要污染物排放總量仍緩慢增長，沒有實現(xiàn)減少2%的既定目標(biāo)。雖然國家發(fā)展改革委已與全國30個省級人民政府簽訂了“節(jié)能目標(biāo)責(zé)任書”，但關(guān)鍵要看實際執(zhí)行情況，以及目標(biāo)未能完成后的制約性懲罰措施是否具有威懾力，否則將只能流于形式。雖然2007年國家不再提出節(jié)能減排年度指標(biāo)，但有效的監(jiān)督制度不可缺失。要對政府官員的行為實施公開的輿論監(jiān)督和司法監(jiān)督，建立健全剛性的行政問責(zé)制度，完善對執(zhí)行不力的追究機(jī)制，對政策實施要有明確的時間進(jìn)度和工作質(zhì)量要求，進(jìn)行定期督查、強(qiáng)化考核，并追究失職部門和相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。對進(jìn)行盲目投資給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來嚴(yán)重不良后果的，可以考慮在政策上進(jìn)行制約，或在法律上進(jìn)行制裁，切實保障經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)性，防止中央宏觀調(diào)控政策指令成為一紙空文，確保政令暢通。
　　（六）中央政府應(yīng)反思宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定，提高公信力
　　雖然近年來國家為抑制房地產(chǎn)市場價格的過快上漲，出臺了各種政策措施，但全國范圍內(nèi)的房價上漲趨勢仍難以遏制，這恰恰證明了政府公信力的下降，老百姓對宏觀調(diào)控政策效果失去信心。同時很多違規(guī)投資項目往往都是經(jīng)媒體報道曝光以后，相關(guān)政府主管部門才派出檢查督導(dǎo)組進(jìn)行事后監(jiān)管，反映出監(jiān)管部門執(zhí)行能力的嚴(yán)重不足。因此，中央政府在對地方違規(guī)項目的相關(guān)責(zé)任人做出處分的同時，也應(yīng)反思宏觀調(diào)控政策的制定過程，確保其長期性、延續(xù)性和有效性；建立健全相關(guān)法律法規(guī)，確保其嚴(yán)謹(jǐn)性和有效性；加強(qiáng)政府部門監(jiān)管能力建設(shè)，建立事前、事中、事后相結(jié)合的綜合監(jiān)管體系，尤其是要加強(qiáng)事前、事中監(jiān)管。
　　（作者單位：國家發(fā)展改革委辦公廳）