當前農業農村工作需要特別關注和深入研究的若干重大問題

　　當前，我國正處于經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化的歷史時期。從農業農村來看，黨的十六大以來，中央相繼提出了把“三農”工作放在經濟工作重中之重、統籌城鄉發展方略、“兩個重要趨向”等重大方針，農業和農村也正在發生重大而深刻的變化，出現了多年來少見的可喜形勢。一是糧食連續3年增產。2006年，全國糧食產量9949億斤，比上年增產269億斤；2005年和2004年也分別較上年增產的291億斤和775億斤，3年累計增產糧食1335億斤，這是繼1981－1984年糧食產量連續4年增產后，首次出現連續3年增產。二是農民收入連續3年較高速度增長。2004－2006年，全國農民人均純收入分別比上年增長6.8%、6.2%和7.4%，這是1996年以來增速最高的時期。2006年農民人均純收入達3587元，比上年增加332元，2005年和2004年的增量分別為319元和314元，3年農民人均增收達965元，是歷史上首次連續3年農民收入年均增量超過300元。三是“三農”投入明顯增加。取消了農業稅、農業特產稅、牧業稅和屠宰稅，共給全國農民帶來好處1250億元，人均受益140元，持續了2600多年的皇糧國稅就此結束。同時，中央還加大了對“三農”的投入，2001年，中央財政“三農”總支出為1649億元，今年預算總支出達3917億元，相當于2001年的2.4倍。對農民的種糧補貼、農資綜合直補、良種補貼和農機具購置補貼等四項補貼規模也逐年擴大，去年四項補貼的總額為309.5億元，預計今年將超過500億元。此外，近年來國家開始對重點地區的主要糧食品種實行最低收購價，還對糧食主產縣和財政困難縣實行“三獎一補”政策。四是基礎設施建設和公共服務開始向農村延伸。近年來，國家逐步把基礎設施建設重點轉向農村，2006年我委用于農村建設的中央預算內投資和國債投資超過了600億元，占當年中央政府投資總規模的48%，比2003年提高了11個百分點，其中直接用于改善農村生產生活條件的投資達360億元，比2003年增長35%，重點投向了農村的“水、氣、路、電”，僅2006年一年就解決了2897萬農村人口的飲水安全問題，新增農村沼氣用戶450萬戶。農村社會事業發展也很快。農村義務教育階段“兩免一補”政策今年已在全國全面推開，去年中央財政為此安排專項資金達289億元；新型農村合作醫療試點范圍擴大，2006年覆蓋到全國50%的縣（市、區），今年將擴大到全國80%以上的縣（市、區），到2010年基本實現全覆蓋；農村最低生活保障制度也已經在23個省份建立，今年將在全國范圍內全面鋪開，實現從“低標準、廣覆蓋”到逐步與城市的接軌。
　　總之，這幾年我國農業農村變化之深刻、速度之快，是幾十年來所沒有的。中國農村正處在形成新型城鄉關系的根本變化過程之中，農業農村工作已經站到了一個新的歷史起點上。但是，不能只看到目前農村形勢好，就認為農業農村好像沒有什么太多的問題需要研究了，相反，面對新形勢新變化，農業農村工作面臨的課題更艱巨、任務更繁重了。下面四個問題，需要特別予以關注和深入研究。
　　一、密切關注主要農產品供求關系和價格走勢
　　糧食等農副產品是百價之基，稍有波動，就會影響整個價格總水平，進而影響國民經濟持續穩定增長，對此絕不可小視。要務必高度重視這一輪的農產品價格上漲。這輪農產品價格上漲是從玉米開始的。去年以來，玉米價格持續上升，到今年5月，玉米價格每百斤68.8元，比去年年初上漲了29%。之后，小麥價格從去年10月開始回升，到12月兩個月就上漲了12%。大豆價格先跌后升，今年5月大豆收購價格每百斤139元，與去年同期相比上升22.3%。食用植物油價格從去年10月份之后開始明顯上漲，今年3月底以來花生油價格再次出現明顯上漲，5月份桶裝花生油零售價格比去年年底上漲了16.5%。油菜籽收購價格今年5月與去年6月最低點時相比，上漲了42%。豬肉價格從去年下半年走出低谷后呈恢復性上漲，到今年“五一”前后，南方部分城市豬肉價格明顯上漲，之后波及到北方，在短時間內形成全國性普遍上漲。與去年6月最低點時相比，今年6月豬肉價格上漲了46%。受豬肉價格上漲帶動，禽蛋價格也出現上漲，今年5月，雞蛋和雞肉價格同比分別上漲47.6%和23.6%。
　　這輪農副產品價格上漲的原因，總的看，共同的原因是受國際市場價格上漲的拉動。去年10月份之后，由于預期全球糧食減產、生物能源發展對玉米的需求增加、國際投機基金進行糧食期貨市場炒作等因素，國際市場糧油價格全面大幅上漲。11月下旬，美國硬質小麥、玉米、大豆、豆油現貨平均價格分別比9月份上漲了6.2%、36.7%、25.4%和18.3%，芝加哥期貨價格這四個品種也是上漲的。據聯合國糧農組織和世界銀行統計，2006年全球糧食整體漲價10%，其中玉米和小麥上漲了11—15%，國際糧食價格上漲一直持續到今年2月份。這是這輪國內農副產品價格上漲的一個大背景。
　　分不同品種看，價格上漲的具體原因不盡相同。首先看玉米。近年我國玉米一直產大于需，保持凈出口格局。2006年以來價格上漲的原因，除國際市場價格拉動外，主要是玉米精深加工發展過快。現在玉米價格已經和能源價格掛鉤，隨著能源價格的飆升，玉米轉化為乙醇的利潤空間很大，很多地方就大力發展乙醇。據統計，2004－2006年我國深加工消耗玉米由1650萬噸提高到3589萬噸，年均增長29.5%，遠高于玉米產量7.9%的平均增長速度。如果照這個勢頭走下去，再過兩三年即使是吉林這樣的玉米大省也不會往外調玉米了，這將直接影響全國玉米的供求格局。其次看小麥。小麥價格上漲的直接原因，是糧食企業的商業庫存薄弱。2006年我國小麥產量達到2090億斤，當年產需缺口由上年的缺口90億斤轉為產大于需120億斤，中儲糧總公司執行國家小麥最低收購價政策收購小麥814億斤，占6個主產省商品量的80%以上，比上年多收了近400億斤，11月末小麥庫存2096億斤，為歷史最高水平。在此情況下，11月份之后小麥價格明顯上漲，主要原因是前期小麥收購期間，國有企業和加工企業收購不積極，導致企業商業庫存不足，2006年11月末全國小麥商業庫存只有228億斤，比上年同期減少374億斤，減幅62%。同時，中儲糧拍賣按最低收購價收購小麥時，由于加上了收儲費用，價格相對較高，企業競拍不積極，導致短時間內市場小麥供應不足。因此，去年以來的小麥價格上漲應是非正常上漲。再看大豆。近年來，我國大豆一直產不足需，2005年、2006年進口大豆分別達到2659萬噸和2827萬噸，是國內產量的1.63倍和1.82倍，進口大豆占國內消費的64%，國內大豆價格受國際市場的影響較大。去年10月份之后，受國際市場大豆價格不斷走高的影響，直接導致了國內大豆價格上漲。再看食用植物油。花生油、菜籽油等價格的上漲，除了國際市場價格上漲的拉動外，直接原因是國內油料生產下降。2006年，我國食用植物油進口量達671萬噸，已經占國內消費量的1/3，食用油價格已經完全國際化了，國際市場一漲，它就跟著漲，再加上2005年以來國內油菜籽和大豆連續兩年減產，預計今年國內大豆、油菜籽產量還有可能繼續下降，直接帶動了食用植物油價格的上漲。最后再看豬肉價格。豬肉價格上漲主要有三方面的原因：一是受生豬生產周期性波動的影響。生豬大概是四年一個周期。2005年底至2006年初，豬肉價格到了低谷，價格下降了，存欄自然減少，不少地方出現了宰殺母豬的現象，2006年底全國生豬存欄同比下降1.8%，母豬存欄同比減少14%，這直接影響了今年上半年的生豬供應，肉價漲起來了，總體而言，這應屬于正常的恢復性上漲。二是玉米價格上漲直接導致飼料價格上漲，增加了養殖成本。目前農民養一頭200斤的生豬純收入也就250—300元，飼料價格一上漲，農民就會賠錢，就不養豬了。三是受豬藍耳病疫情的影響。去年下半年以來，江西、湖南等省發生了豬藍耳病疫情，造成仔豬大量死亡和母豬流產，導致上半年生豬供應下降。
　　
　　應當看到，糧食、食用植物油、豬肉（生豬）等農副產品價格的合理回升，有利于保護農民生產積極性和增加農民收入。但是，農副產品價格大幅度上漲將對城市低收入困難群體的生活造成直接影響，并影響糧油市場穩定和宏觀經濟的調控。同時，價格大起大落從長遠看也不利于農業生產的可持續發展。針對當前農副產品價格上漲情況，中央已經采取了一些措施，對市場反映的情況及時分析，研究對策。已經采取的主要措施有：一是要高度關注糧價上漲問題，及時出臺扶持政策。比如糧食問題，除繼續加大補貼力度外，明確今年繼續實行最低收購價政策。二是要正確處理糧食安全與能源安全的關系。在對待玉米等主要農產品向乙醇轉化的問題上，我想特別強調兩點：第一，要控制玉米向能源轉化深加工的速度和規模，近期恐怕要從嚴控制，停止新建、擴建玉米深加工項目，并對各地玉米加工企業進行清理。第二，中國的生物質能源要發展，但必須堅持走非糧路線或者叫非耕地路線，主要以非糧作物為原料，并利用邊際土地進行生產，不能把能源壓力轉嫁到我國本已不堪重負的耕地上。比如麻風果、木薯，提煉點生物油可以，但對于玉米加工乙醇卻不能搞太多，美國有這個條件，中國卻沒有。三是要加強進出口調控。四是大力扶持生豬生產。積極推進生豬生產規模化、產業化。結合動物防疫體系建設，加快完善生豬疫病防控體系，加強疫苗的研制與開發。建立母豬保險和母豬補貼相結合的制度，重點對中西部地區給予支持。此外，還要大力加強市場、質量和價格監管。
　　二、高度重視農業標準化和食品安全問題
　　食品安全問題是關系人民身體健康和生命安全的重大問題，直接關系到我國農產品的競爭力和農民收入，是當前農業和農村工作中必須高度重視的問題。4月23日，中央政治局專題學習食品安全和農業標準化問題，胡錦濤總書記做了重要講話，充分肯定了近年來我國在加強農業標準化和食品安全工作方面取得的成績，同時也指出了當前食品安全工作面臨的嚴峻形勢和存在的主要問題。總的看，20世紀90年代中期以前，我國農產品供求處于絕對短缺時期，那時即便有食品的不安全因素，也不為人們廣泛重視。90年代中期以后，我國農產品供求關系發生根本變化，從長期短缺轉為總量基本平衡、豐年有余，食品安全問題由此被提上日程，越來越受到全社會的廣泛關注，各界反映的矛盾和問題也越來越多。從那時開始，中央就提出農業發展的目標要從單純的追求數量增長轉變為“高產、優質、高效、生態、安全”，農業發展的工作目標開始多元化了。此后幾年，中央每年指導農村工作的文件都強調要重視農產品質量問題。
　　近年來，國家加強了農業標準化工作，修訂農業和食品安全標準，逐步形成了農業標準化和食品安全管理體系。同時，加大食品安全源頭治理和專項整治工作力度，加強轉基因農產品管理，我國食品安全總體水平不斷提高。據農業部監測，2006年與2001年相比，北京、天津、上海、深圳等4個城市的蔬菜農藥殘留檢測合格率從62.5%提高到91.5%，上升了29個百分點。農業部近期組織的第二次農產品質量安全例行監測結果顯示，全國37個城市蔬菜、畜禽產品及水產品總體抽檢合格率保持在90%以上，其中蔬菜農藥殘留監測合格率為近年來最高，達94.3%。據衛生部監測，我國食品衛生平均合格率已由1982年的61.5%上升至2002年的97.1%。據國家質檢總局對28類525種食品的抽樣監測，2006年合格率達到90.4%，比2001年提高了30個百分點。
　　但同時也必須看到，目前食品安全問題依然十分嚴重。近年來，食品安全事故直接影響消費者的利益和人民群眾的身體健康。因質量安全問題導致的出口農產品遭遇退貨、索賠等現象十分突出。食品安全問題已經成為當前備受社會關注的重大問題。
　　食品安全問題產生的原因是多方面的，如工業污染；農業面源污染；濫用食品添加劑；畜牧業糞便污染日趨嚴重；農產品檢測檢驗體系不健全，市場監管不到位；農業增長方式粗放等。
　　在加強農業標準化和食品質量方面，我們要做的工作很多。當前要重點抓好以下工作：一要充分認識切實轉變農業增長方式，盡可能減少農業生產對環境的負面影響，用有限的資源支撐更多的人口和更大規模經濟的重要性和迫切性，發展有利保護資源環境的特色高效農業。二要加快農產品質量標準體系、檢驗檢測體系和指標認證體系建設，通過三大體系建設確保食品質量安全。三要盡快完善農藥產品目錄，取締高毒農藥，從源頭上杜絕化學污染，提高農業投入品效率。四要推進農業標準化生產，推進農產品無公害行動計劃，大力發展測土配方施肥，實施化肥農藥減量化生產。五要支持養殖小區發展。實踐證明，發展養殖小區，逐步實現規模化、標準化、集約化生產，對于減少畜禽糞便污染，轉變畜牧業增長方式，加強疫病防治，保障食品安全至關重要。各地已開始養殖小區建設，發改委要支持規模化養殖。
　　三、深入研究勞動力供求的新動向
　　當前為什么要特別關注勞動力供求關系的變化呢？因為種種跡象表明，近年來我國勞動力供求出現了一些新變化新趨勢。1978年，全國農業勞動力占全社會就業人員的比重達70.5%，到去年下降到近43%，下降了27個百分點，基本上是1年平均下降1個百分點。這個下降過程，又可分為兩個階段：1990年以前，是比重下降但絕對量仍然增加，1978年農業勞動力是2.83億人，到1990年增加到了3.89億人，雖然比重下降，但絕對量仍增加了1億人。1990年以后，在比重下降的同時，農業勞動力的絕對量也開始下降了，從1990年的3.89億人下降到去年的3.26億人。也就是說，1990年以前的勞動力結構變化是“單下降”，1990年以后的勞動力結構變化是“雙下降”，即比重和絕對量都下降了。從國際經驗看，比重和絕對量雙下降階段的勞動力轉移速度比前一階段要快得多。
　　目前，有相當一部分學者認為，我國勞動力供求關系已經到了“劉易斯拐點”，也就是說已經從“勞動力的無限供給”轉向勞動力供求關系基本平衡，甚至有人認為已經出現局部緊張。反映在勞動力市場上，是勞動力需求數量與求職人數的比率趨于上升。我國勞動力市場信息統計數據顯示，2001年四個季度中，勞動力需求數量與求職人數的比率最低時為0.65，最高僅為0.75，而2002年最低和最高分別為0.73和0.89；2004年擴大到0.89和0.94，2005年第二季度達0.95，有繼續擴大的趨勢。國務院發展研究中心2006年對全國17省區57個縣市的2749個行政村農村勞動力就業和轉移情況進行調查后認為，農村勞動力的供求關系正在從長期以來的供過于求逐步轉向既過剩又不足。調查顯示，有3/4的村莊已無青壯勞動力可向外轉移。中國社科院蔡昉2007年在《中國就業增長與結構變化》的報告中認為，目前普遍的說法是我國農村大約有1/3的勞動力是剩余的，絕對數大約有1億到1.5億，但研究發現，真正剩余的農村勞動力中50%年齡在40歲及以上，40歲以下的農村剩余勞動力絕對量只有5212萬，剩余比例僅為10.7%，目前我國的勞動力供給結構，已經從勞動力過剩向勞動力供給平衡乃至短缺轉變。世界銀行有關報告也提出，中國“人口紅利”窗口10年內將要關閉。
　　但是也有一些研究者提出了不同意見。如國家統計局北京調查總隊潘璠認為，2004年，我國第一產業占GDP的比重僅為15.2%（2006年下降至11.8%），而占就業人口的比重則仍達46.9%（2006年為42.6%），明顯高于第二和第三產業；而在2000年，美國、日本、韓國和俄羅斯等國，第一產業的就業比重分別為2.6%、5.1%、10.9%和11.5%。由此表明我國第一產業的勞動生產率仍然很低。由于第一產業從業人員的絕對量和比重都相當高，使我們在實現工業化的進程中仍然面臨著兩難的境地。一方面，不提高勞動生產率，就不可能實現農村和農業的現代化。另一方面，二、三產業發展和城市建設不可能短時間吸納如此巨大的農村勞動力，而且二、三產業本身的現代化程度和其吸納勞動力的程度是成反比的。因此，中國離真正意義上的“拐點”還有很大的距離。
　　
　　勞動力供求關系國民經濟競爭力、農業生產要素投入結構的變化，也關系到農產品成本和競爭力的變化，對這個問題不要小視，它對農業今后發展的性狀、趨勢都將產生深刻影響。改革開放29年來，中國為什么發展快，為什么制造業在國際上有競爭力，就是因為我們的勞動力資源豐富，價格便宜，加上工業有一定基礎，因此制造業在世界上有競爭力。但如果勞動力供求關系發生重大變化了，引出的東西就非常多，就說明我們國家總體上已經到了工業反哺農業階段，就需要對制造業的競爭力重新估量，就要看到農業要素投入結構可能發生變化，開始大量使用機械，農業現代化進程將要加快。針對目前各方面的不同觀點和迥異看法，我們不要急于下結論，我現在也不敢茍同任何一家的說法，而且各地的情況可能也不一樣。但對這個問題要高度關注，并結合各地實際深入研究。
　　四、重點推進集體林權體制改革
　　我國69%的國土面積是山區，有一半的人口生活在山區。全國耕地面積18.3億畝，而林業用地42億畝，其中集體林地25.5億畝，比耕地還要多。現在的問題是，如此大面積的林地還沒有被充分利用起來，單位面積林地的產值比耕地差得很多。25年前我在廣西山區做過一個調查，那個時候我估算每畝山地的產值只有耕地產值的3%。南方八省的山地很多，是典型的集體林區。這些地區的優勢在山、潛力在山，發展山區經濟，發展集體林區，有著非常重大的意義。推行集體林權制度改革，把家庭承包經營制度從耕地擴展到林地，是我國農村的又一次偉大改革，是促進農民就業增收的重要途徑，是緩解我國木材供給不足，實現興林富民戰略的重大舉措，也是建立包括林業在內的整個生態大系統非常重要的一環。
　　近年來，各地在推進集體林權制度改革方面進行了有益探索。到目前為止，全國已完成承包到戶的林地約有5.25億畝，占集體林地的21%。福建、江西、遼寧、浙江四省已經在全省全面推開，基本完成承包到戶的主體改革，正在進行配套改革試點；云南、安徽、河北、山東四省在總結試點經驗的基礎上，正在逐步推進承包到戶的主體改革，其他省區正在進行試點。試點省區的經驗證明，通過集體林權制度改革，生態得到改善，農民得到實惠，“山定權、樹定根、人定心”，受到了廣大林農的衷心擁護，取得了明顯成效。
　　加快推進集體林權制度改革，事關全局，影響深遠，政策性強。應當看到，林業承包與農業承包既有共同之處，但也有很多的區別點。一是林業的經營周期比農業長，二是林業的面積非常大，經營的林地面積要比農地面積大得多，三是營林方式多樣化，有生態林、經濟林、薪炭林、水源林等，不同林種的經營模式是不一樣的。從這些特點出發，可以看出，林業承包是比家庭聯產承包更為復雜的改革，需要進一步研究的問題更多。首先，農業承包是30年不變，適應林業生產的特點，林業承包可能就要求60年、70年不變，承包期要更長。其次，林業承包制要求承包權要更接近于物權，承包權更趨于穩定，因此從這個意義上講，承包方的權利可能要比發包方還大，這樣才能更穩定地經營林業。第三，要明晰產權，這是集體林權制度改革的核心。要探索以多種方式，把集體林木所有權和林地使用權落實到戶、聯戶或其他經營主體，通過明晰產權，逐步建立林業發展、林農增收和生態改善的長效機制。第四，為適應規模經營的需要，山地的流轉應更通暢，必須建立規范的林權流轉機制。另外，要建立和完善林業社會化服務體系，鼓勵和引導組建專業化林業行業協會，提高林業生產的組織化程度。林業還有一個長短結合的問題，必須把眼前的利益和長遠利益結合起來。
　　黨中央、國務院高度重視集體林權制度改革工作，各地必須把這項工作作為下一步農村改革的重點，及早研究，統籌推進，積極主動地投身到這場偉大改革中去。
　　（摘自在全國發展改革系統農村經濟工作會議上的講話）