轉型中的中國教育

楊東平

2006年，圍繞落實科學發展觀、建設和諧社會的建設目標，中國教育公共政策、教育價值和教育發展觀繼續在宏觀的轉變之中。在推進農村免費的義務教育、促進義務教育均衡發展等方面取得積極的進展。與此同時，一些深層次的教育問題顯露出來，出現了教育公信力的下降，民辦教育發展艱難，公眾對多樣化教育的需求日漸增加等不同問題，需要深化和加快實質性的教育制度改革。

教育公共政策的重大轉變

按照落實科學發展觀的要求，我國教育公共政策正在發生重大轉變，以新修訂的《義務教育法》為標志性事件，在2006年獲得了新的進展。教育公平正在成為教育公共政策的基本價值。教育政策的重心是保障農村教育發展、促進義務教育均衡發展、以及將高等教育納入內涵發展的軌道上來。

（一）新修訂的《義務教育法》實施

2006年6月，全國人大常委會通過新修改的《義務教育法》，9月1日起正式實施。新《義務教育法》的重要意義：一是確立了中央和地方政府分擔義務教育經費的機制，首次明確義務教育免收學雜費，以法律形式保障義務教育經費投入。二是確定了促進義務教育均衡發展的方針。明確規定國務院和各級政府“應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發展”，規定義務教育公辦學校不得轉為民辦學校，不得舉辦或者參與舉辦民辦學校；義務教育學校不得對適齡兒童、少年實行考試入學；在教育教學中不得按照學習成績等編排設置重點班，不得因學生的個性特征予以歧視等等。三是以立法的形式確定了義務教育階段要實行素質教育。四是建立問責制，對學校亂收費主管人員追究責任。這些規定使得重視教育公平的新的教育價值，以及對“應試教育”、“教育產業化”政策的清理進入了法制軌道。

2006年10月18日，中國共產黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），強調了堅持教育優先發展，促進教育公平的教育價值。要求全面實施素質教育，深化教育改革，提高教育質量，建設現代國民教育體系和終身教育體系。堅持公共教育資源向農村、中西部地區、貧困地區、邊疆地區、民族地區傾斜，逐步縮小城鄉、區域教育發展差距，推動公共教育協調發展。明確各級政府提供教育公共服務的職責，保證財政性教育經費增長幅度明顯高于財政經常性收入增長幅度，逐步使財政性教育經費占國內生產總值的比例達到4%。“4%”是《決定》中惟一的數字，落實4%成為一個政治任務，進入了主管部門的操作過程，成為國家對教育的根本態度轉變以及考驗國家行政能力的一個標志。

2006年9月14日頒發的《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》，則第一次明確確定了中國傳統文化在學校教育中的地位，對傳統文化教育進入學校提出了具體要求。

（二）促進義務教育均衡發展

教育部將促進義務教育均衡發展作為重點工作，嚴厲控制中小學階段高收費、亂收費，致力于解決公眾反映強烈的“上學難、上學貴”的問題。

2005年12月30日，國家發改委、教育部《關于做好清理整頓改制學校收費準備工作的通知》，叫停各地審批新的改制學校和新的改制學校收費標準，對改制學校情況進行全面調查。這意味著實行十余年的借“市場化”之名，大規模改變公辦學校的公益性，以教育牟利的“改制學校”、“名校辦民校”政策進入政策周期的尾聲。各地紛紛采取強硬措施整頓高收費的“改制學校”。

2006年5月，教育部發出通知，防止豪華建校之風蔓延，規定“普通高中不得自行貸款新建、改建和擴建學校”，“堅決糾正通過高額收費增加人民群眾負擔的做法”，嚴格執行普通公辦高中招收“擇校生”的規定，并逐步減少招收“擇校生”的比例，這可以視為是對基礎教育階段“教育產業化”政策的又一強力清理。

2006年6月，在成都召開的推進義務教育均衡發展經驗交流會上，教育部提出實現義務教育均衡化的目標：“力爭用3到5年的時間，做到義務教育資源配置更加合理，體制機制更加完善；大中城市基本消滅薄弱校，學校之間差距明顯縮小，義務教育階段擇校現象大大減少；農村地區學校普遍達到基本辦學標準，貧困地區極其薄弱學校辦學條件和弱勢群體受教育狀況得到明顯改善；校長和教師隊伍水平得到整體提升，素質教育全面推進；教育亂收費現象得到有效治理，義務教育階段‘上學難、上學貴問題得到解決。”

與此同時，教育部的一些決策開始出現比較“講道理”、比較具有彈性的變化。例如2006年6月，教育部先后發出《關于實事求是地做好農村中小學布局調整工作的通知》和《關于切實解決農村邊遠山區交通不便地區中小學生上學遠問題有關事項的通知》，要求對低齡兒童上學道路偏遠，交通不便的地區保留一批小學或教學點。對學齡兒童少、學生居住相對分散的，要采取合校分班等方式，寄宿制學校建設應以初中為主，切實解決因布局調整造成學生入學難、寄宿學校建設不能滿足需求等群眾反映強烈的問題。

（三）高等教育宏觀控制

高等教育第一次被納入國家宏觀調控的對象。2006年5月，國務院常務會議決定適當控制高等教育招生增長幅度，2006年高等學校招生規模比上一年增加5%，計劃招生為513萬人左右。這一比例大大低于業內人士的預期，此前普遍認為高校招生增速降低至8%～10%左右比較合適，即大致與GDP增速同步。事實上，這種轉變早已開始。2005年10月，國家公布的“十一五”規劃為教育確定的三個主要任務是鞏固和普及九年義務教育、大力發展職業技術教育和提高高等教育的質量。“提高高等教育質量”的提法是以前從未有過的，從而為高校擴招后教育質量是否滑坡的爭論做了一個權威的結論。高等學校的無序擴張，嚴重的貸款風險，使得對高等學校貸款規模的清理、控制也提上了日程。

此外，教育主管部門考慮恢復師范院校學生免費的政策，首先在6所師范大學進行試點。這不僅宣示了當前重視教師教育的現實意義，而且是高等教育發展實事求是、歸真返璞之舉。

教育發展改革的熱點

（一）高考招生制度改革

2006年春天，上海交通大學、復旦大學兩校實行了通過面試自主招生的嘗試，成為高校改革的一個亮點。這一嘗試的意義在于使本屬于高校自主權的招生權回歸高校。但高校卻有難以為繼之嘆，認為工作量太大，招生成本太高。社會的意見之一是此政策只惠顧了本地的學生。中國政法大學的招生改革不如上海交大、復旦奪目，但是更有深意。為克服社會詬病的重點高校招生本地化弊端，中國政法大學自主決定率先在各省平均分配招生名額。

真正引起轟動的，是香港地區的大學在內地招生，爭奪內地高考“狀元”。香港8所大學集體出動，共招收了380余名內地尖子學生。香港高校國際化的優勢、巨額獎學金和就業前景對內地學生具有強大的吸引力，正在逐步改變內地高考招生格局。一批高分考生“用腳投票”，棄北大、清華而去的舉動，意味著兩種不同的教育制度的較量，意味著真正意義上的高校競爭開始出現。

高考改革也進入了操作過程，動因是2004年第一批進入高中新課程改革的廣東、山東、海南、寧夏四省區，2007年將對首批畢業生實行與新課程改革相銜接的高考方案。

江蘇省公布的2008年高考改革方案引發熱烈爭論，在于它采取了高考方案公示、公開征求意見的程序，這或許是近年來高考制度改革最重要、最令人鼓舞的進展。江蘇2008年的高考方案為“3+學業水平測試+綜合素質評價”。為體現素質教育的理念，新方案測試科目都增加了音樂、體育、美術、綜合技術等科目，尤以江蘇的測試科目最為全面豐富。為防止偏科，要求學生對文科、理科課程全面掌握。它引起的爭議是這是否會妨礙素質教育另一個重要目標，即減輕學生的課業負擔。顯然，這兩個目標是很難兩全的。

為了打破一考定終身、單純以分取人的“應試教育”弊端，新方案在規定的考試科目之外，還有綜合素質評定。考生的綜合素質評定被錄入電子檔案，作為高校錄取新生時的重要參考。這用意固然良好，實施起來卻是最難和最遭非議的。它反映了高考制度改革的最大困境：社會道德環境成為有價值的高考改革的真正制約。

（二）高等教育陷入爭議風波

2006年，高等教育問題不斷引發社會爭論，這說明由于體制改革和制度建設滯后，高等教育一些深層積弊逐漸顯露，公眾對教育品質的質疑和不滿仍在增加，高等學校的公信力仍在下降。

2006年7月，中國科學院的外籍院士、著名華裔數學家丘成桐教授質疑北京大學引進的海外高級人才做假，引起廣泛爭論。丘教授指出：“北大引進的很多海外學者拿著全職的錢，但一年中大半的時間仍然在國外大學擔任全職。”三周后，北京大學回應，稱北大自1998年起八年來從海外引進人才約占全校教師總數的近40%，有一套較為完整的機制，不存在虛領報酬的問題；并稱丘成桐說法歪曲事實，嚴重侵害了廣大海歸學者和北京大學的聲譽，在社會上造成極其惡劣的影響。但“北大清白門”風波卻并未平息。網絡上出現了北京大學從海外引進的“長江學者”34人名單，公布他們的海外任教履歷，稱這些教授大都是“有海外全職的”。在某網站“關于北大‘人才造假說到底誰在撒謊”的網絡調查，丘成桐得到了91.52%的正面支持。

高等學校陷入的另一風波，是“高爾夫球”之爭。2006年10月，廈門大學校長在一論壇發言討論精英教育時稱，2006級廈大學生都要上高爾夫球課，對管理、法學、經濟、軟件學院的學生還是必修課，視培養精英是高等教育公益性的最高體現。后聲稱媒體報道不準確并加以解釋。上海財經大學也設置高爾夫選修課，稱此舉系為學生今后商務活動打基礎。北京大學也有把高爾夫球列為選修課的計劃，其在校園東操場修建高爾夫練習場的計劃，由于社會爭議太大而被叫停。對此，輿論紛紛提出質疑，認為這是一種“偽精英意識”，是對消費主義文化的迎合和對培養精英的誤導。留美學人薛涌指出，在美國培養社會精英的主要途徑是參加社會服務，做義工。

圍繞學歷文憑問題而頻繁出現的校園風潮，暴露了前幾年一些高校片面追求經濟效益、不規范的招生和辦學行為所遺留的隱患，嚴重損害了高等教育的社會信譽和社會形象。

（三）學術道德狀況令人關注

2006年5月，上海交通大學正式通報“漢芯”涉嫌造假處理意見，確認陳進在負責研制“漢芯”系列芯片過程中存在嚴重的造假和欺騙行為，撤銷陳進上海交大微電子學院院長職務、教授職務任職資格，解除其教授聘用合同。科技部已決定終止陳進負責的科研項目的執行，追繳相關經費；教育部決定撤銷陳進“長江學者”稱號，取消其享受政府特殊津貼的資格，追繳相應撥款；國家發改委決定終止陳進負責的高技術產業化項目的執行，追繳相關經費。上海同濟大學則以不能夠勝任院長行政職務為由，免去了該校生命與技術學院的“海歸”院長楊杰的院長職務。楊杰被傳言履歷和論文存在造假問題，其被免職引起社會的關注。這是近年來被揭露而得到認真處理的兩起重要的學術腐敗事件，顯示了高校在正視和查處學術腐敗問題上的某種進步。此前，5月10日， 教育部出臺了《關于樹立社會主義榮辱觀，進一步加強學術道德建設的意見》，指出要建立學術道德獎勵和懲處制度，在評獎、晉升等過程中實行學術道德一票否決制。對于學術不端行為，要發現一起，調查一起，處理一起，曝光一起。

（四）民辦教育艱難生存

2005年以來，民辦教育統計總量增長背后的事實是真正民辦教育機構的持續減少，而基礎教育階段的“名校辦民校”以及高等教育階段的“獨立學院”之類公辦學校舉辦的“民辦教育”（俗稱假民辦）則在迅猛發展。在此背景下，2006年，南洋教育集團、江蘇金山橋教育集團、山東臨沂雙月園學校等一些較有聲譽和實力的民辦教育集團相繼倒閉，尤其是擁有萬余在校學生、巨額教育資產和民辦教育第一品牌的南洋教育集團的崩盤，成為我國民辦教育發展史上重要的公共事件。

當一些民辦教育集團折戟沉沙時，2006年9月7日，我國著名的英語教育機構“新東方”在美國成功上市，這是首家在美國上市的中國教育企業，成為民辦教育的亮點之一。“新東方”此次發行3000萬股，募集資金規模在1.125億美元左右。這一消息多少激活了已經沉寂的“教育產業化”理論。與那些為人詬病的掛“民營機制”羊頭、用公辦教育資源尋租的所謂“教育產業化”完全不同，“新東方”走的可以說是發展教育產業的正路，以完全的民間資本、竟爭性的市場運作，高水平、高質量地滿足社會需求，并從中獲得豐厚的經濟回報，為我們提供了另一種成功的范例。

（五）北京市取締打工子弟學校風波

2005年底，北京市外來人口總量達到357.3萬人。據北京市教委統計，目前在京義務教育階段的流動兒童有37.5萬人，其中62%以上在公辦中小學接受義務教育。全市共有打工子弟學校300所左右，其中獲得辦學許可的58所，未經許可自行辦學的239所。

2006年7月12日，北京市人民政府辦公廳頒發《關于進一步加強未經批準流動人員自辦學校安全工作的通知》，主要從安全角度出發，要求在9月底前取締存在安全隱患的未經批準的流動人員自辦學校，共涉及239所打工子弟學校，需要分流的學生約9.5萬人；其中132所房屋有安全隱患，是此次整頓、取締的重點，需要分流的學生約4.2萬人。8月中旬，取締行動在大興區瀛海鎮、石景山區衙門口村以及海淀區釀成沖突，引起軒然大波。由于市政府采取務實態度，暫緩執行取締，維護了社會穩定和流動兒童就學。

仍有相當多的流動兒童難以進入公辦學校學習，主要原因是由于缺乏長遠規劃和整體布局，流動人口密集地區公辦學校數量明顯不足；公辦學校存在較高的收費和入學門檻，以及交通困難、使用教材不一致等問題。這一沖突凸顯了以戶籍人口為主的傳統管理模式無法適應、解決大規模城市化過程中流動兒童的教育需求。解決這一問題的關鍵，是建立新的管理理念，明確認識流入地政府保障流動兒童接受義務教育、提供和改善公共服務的責任，實行以疏為主的方針，積極扶植和提供服務，構建新型的城市教育體系，多管齊下、多渠道解決好流動兒童接受義務教育的問題。

（六）“私塾熱”和“孟母堂”事件

出于對實行“應試教育”單一模式的公辦學校教育的不滿，近年來體制外自發的教育活動逐漸活躍，既包括一些地方的“私塾”，也包括一些家長自行辦學和“在家上學”的行為。

上海的一所全日制私塾“孟母堂”被定性為“違法辦學”而叫停，成為一個典型的個案，引起社會的熱烈爭議。教育部官員表態，全日制私塾違背了新修訂的《義務教育法》的精神，因為在中國，“實施義務教育就必須入學，進合法的學校”。老百姓的評價大多認可自行辦學，如根據新浪網的調查，認為全日制私塾并不違法的人占79.2%，基于《義務教育法》保障兒童接受義務教育的立法精神，認為孩子并沒有失學，只是家長想讓子女接受更好的教育。“孟母堂”則表示不會放棄，將提出行政申訴。在蕪湖市取消了3所轉制學校初中招生后，安徽師大的部分學生家長自行辦學，自聘教師組織教學，同樣涉及合法與否的問題。

這一現象凸顯的是在滿足了基本的教育需求之后，公民對高水平的教育，以及對教育的豐富性、多樣性、選擇性的追求。它要求打破由政府提供的單一的教育服務，構建一種更為開放、靈活、多樣化的教育制度。從理論上說，家長擁有對孩子接受什么樣教育的選擇權。新修訂的《義務教育法》第十四條規定，“自行實施義務教育的，應當經縣級人民政府教育行政部門批準”。可見，地方政府有很大的自主空間，可以通過地方立法推動學習化家庭和學習化社區的構建，滿足家長、學生對教育的多樣化和選擇性的要求。

問題和討論

近年來教育公共政策和發展觀的轉變，是一個非常令人欣喜的積極變化。這大致是一個從問題查處開始發展到政策調整的過程，新的教育政策范式正在形成之中。不過，在舊范式的慣性和既得利益團體等因素的制約下，新教育政策范式的制度化還將是一個長期的過程。這一轉變提供了關于教育與社會發展關系的新的說明。顯而易見，沒有社會發展觀的宏觀轉變，單純追求數量和規模增長（所謂“教育GDP”）的路線就難以真正得到扭轉。科學發展觀、構建和諧社會的發展理念和目標，不僅使得增進教育公平的政策——如增加政府的教育投入、實行農村免費義務教育、制止高收費的轉制學校、均衡教育資源等等——具有更大的政治合法性和現實可能性，而且成為一個重要的契機，對面向未來的教育發展提出了新的挑戰。

2007年，國家將要公布指導未來教育發展的綱領性文件《2020年中國教育發展綱要》，圍繞將要舉行的中共十七大，教育如何參與建設和諧社會的進程，在促進教育公平進而促進社會公平方面發揮積極的作用，成為重大的課題，它意味著必須對教育指導思想、教育價值和教育制度進行更為深入的更新和轉換，需要繼續清理不適合現代化需要的體制障礙和觀念障礙，構建一種以“公平的發展”為價值的新的教育發展觀，將公平視為與增長和發展同樣重要的目標，從價值和制度兩個方面構建新的教育理想、教育價值、教育發展模式，進入到理論和制度創新的階段。

正是在這一發展背景下，凸顯了當前嚴重的教育問題——先進的發展觀和落后的教育體制的尖銳矛盾。對好的教育、理想的教育的追求，以及保障教育公平的公共政策，都直接指向了新的制度安排，呼吁實質性的政府治理模式的改革、教育行政改革和教育體制改革。例如，如何使各級政府增加對教育的投入，盡快實現4%的目標；如何確定新增公共教育經費使用的優先順序，并保障其有效使用，都直接指向了建立一種透明、公開、民主的公共教育財政制度。同樣，高考制度的改革、高等學校制度的改革已經迫在眉睫，不容延誤。我們已經確立了參與國際競爭、創建世界一流大學這樣雄心勃勃的目標，而對優秀的研究型大學的管理卻仍處于高度管制的前現代化狀態。顯而易見，沒有實質性的教育制度變革，僅僅靠增加投入和引進海外人才，難以從根本上提升我國大學的研究水平和競爭力。

隨著教育深層次問題的日益顯露，政府治理模式的改進越來越迫切和重要。它有兩個基本的方面：一是明確政府提供公共教育服務的職能，強化政府的教育責任和義務，恢復公辦教育的公共性、公益性。二是厘清政府和市場、公辦學校與民辦學校的不同功能和定位，建立協調發展的健康關系。政府既不能利用公權侵入競爭性的教育市場，為公辦學校或小集團謀取不當利益；也不應該簡單化地取消教育市場，恢復公辦教育大一統的面貌，削弱民辦教育的發展空間和活力。按照科學發展觀的要求，促進教育更大程度地利用市場機制配置教育資源，在保障公平的前提下促進教育資源的合理分配和流動，解放教育生產力，仍然是一個現實性的任務。在制止以教育牟利的“教育產業化”路線之時，仍然應當進行辦學體制的改革——新一輪的辦學體制改革應當是以放權、恢復學校的辦學自主性，提供具有不同特色和多樣化的教育服務為主要任務，從而滿足公眾對教育特色、質量和內容多樣化、選擇性的要求。