將“生產責任制”進行到底！

燕繼榮

說到中國的命運，上個世紀90年代曾經有過這樣一種說法：面對國際潮流，“不改革是等死，改革是找死”。那意思是說，無論如何都是“死”。其實，自從毛澤東時代結束以來，每遇到重大事件，都會有人出來預測中國的未來，認為中國的“死”和“崩潰”是如何不可避免。對于這樣的言論，乍一聽來令人悚然，現在聽多了也便不以為然了。30年過去了，經歷了“文化大革命”的劫后余難、1980年代西方思潮的沖擊、1990年代蘇聯東歐共產主義解體的打擊，中國不但沒“死”，反而它的崛起卻越來越引起人們的關注。近30年的發展經驗讓人們明白，鄧小平所推行的改革開放是中國得以發展崛起的公開“秘笈”。

那么，鄧小平所倡導的改革是如何讓中國起死回生的？他給我們留下了哪些值得繼承的“遺產”？在紀念鄧小平逝世10周年、南巡講話15周年的時候，這些問題恐怕還真值得我們思考。

中國現代化的兩道門檻

現代化是一個多世紀以來中國人的夢想。發達國家的現代化歷史表明，實現現代化需要跨越兩道門檻：市場化和民主化。這意味著，中國要實現現代化目標，必須完成兩個轉型，即經濟轉型與政治轉型。

從現代化的進程來看，統一國家、建立全國性的政治權威，這僅僅是現代化起步的開始。毛澤東作為中國共產黨的第一代領導者，鍛造了一個強有力的政黨，領導中國人民完成了這一基礎性的工作，為中國探索現代化的道路奠定了政治基礎。鄧小平作為第二代領導者，以改革開放的方針政策，正式啟動了中國的現代化進程，通過“摸著石頭過河”的方式，開始了跨越上述兩道門檻的探索過程。

客觀地說，中國政府和執政黨并沒有從一開始就對中國現代化需要跨越的兩道門檻形成自覺的意識。1978年，中國開始實行經濟體制改革，但那個時候，人們并沒有意識到經濟改革要以市場化為導向。中國市場化發展過程的理論形態所經歷的四個階段清楚地表明，“市場化”這塊大石頭是在經濟改革的探索中逐漸“摸”到的。

1992年中共十四大明確了市場化的目標，確定到2010年完成市場化進程。這也就是說，中國要用大約30年時間完成對計劃經濟的市場化改造。根據實際的狀況來看，前20年主要在于構建市場經濟體系，后10年在于完善市場經濟體系。現在，中國初步建成了社會主義市場經濟體系，加入WTO這一事實表明，市場化這道門檻就要被跨過去了。

面對第二道門檻，中國執政黨和中國政府繼續“摸著石頭過河”，在觀念上明確肯定自由、民主、人權等普世性價值，并大力倡導民主、法治、文明、和諧等理念的同時，在實踐中積極審慎地推進旨在保障公民權利（私權）、限制公共權力（公權）的政治與行政改革。

改革的雙邊進程：“政治”與“治政”

跨越第一道門檻的目標和標志是建立以市場為導向的經濟體系，而跨越第二道門檻的目標和標志則是建立有效的民主憲政體制。

中國具有漫長的家族統治的歷史，也擁有豐富的集中管理的經驗。這種傳統將國家治理的重點放在如何統治（管制）百姓的問題上，因此，如何“治民”是以往中國政治的核心主題。然而，經濟全球化的擴展，文化傳播的日益廣泛，國際競爭視野的形成，使得民主意識越來越成為中國民眾的主導觀念。這使傳統的家長制式管理模式的弊端更加顯現，其合理性與合法性受到更大質疑。要從根本上解決這一問題，就需要有制度創新。

改革的目標不是為了實現暫時的利益調整，而是為了建立長治久安的秩序。這種秩序安排既要考慮公平，又要考慮效率；既要照顧自由，又要兼顧平等；既要追求發展，又要維持穩定；既要貫徹專家治理，又要保證大眾參與。人類迄今為止的實踐經驗表明，引入民主憲政的思維是實現上述目標的唯一途徑。

民主憲政的主題是“限制公共權力”，“保障公民權利”，它所關注的問題是如何“限政”“治官”，也即如何控制國家、治理政府。所以，探究“治政”之道，建立切實保障公民權利、合理限制政府權力的民主憲政體制，應當是中國現代化跨越第二道門檻的核心議題。

從以上視角分析，鄧小平所倡導的改革實際上沿著兩個方向展開：一是“政治”（ 規制社會），一是“治政”（控制政府）。在“政治”方面，中國改革走的是放松管制，還權于民的路子，努力探索一條活化社會的治理模式。在“治政”方面，中國改革走的是規范政府管理，限制“公權”的路子，努力探索一種適應現代化發展的政府模式（包括政府的構建模式和政府的管理模式），希望打造一個文明管理的公共政府。

如果說，上世紀80年代的改革重點是政府放權：放松管制，還權（權利）于民，也即政府自動收縮權力范圍，改變管理方式，以便給社會自主和個人自由發展騰出更多的空間，那么，90年代以后，中國政府開始針對自身進行改革，先后推出了人事制度改革、機構改革，這些改革舉措可以被視為旨在打造現代政府的積極嘗試。今天，這兩條線路的改革探索還在繼續。沿著前一條線路，我們看到了90年代開始的村民自治和“草根民主”運動，也看到城市居委會的改革和社區建設運動；沿著后一條線路，我們也可以看到政府行政審批制度改革，行政問責制的逐步推行，公示制度和聽政制度的部分實施等等。

公正地評價，不管政治領導人是不是形成明確的意識，不管具體的議程怎么安排，不管出現怎樣的周折，近30年來，中國改革大體上圍繞保障“私權”和限制“公權”這兩個主題展開。毫無疑問，這符合民主憲政的發展方向，也值得大力張揚。

把改革放在秤盤上：成就與問題

在以市場化為導向的經濟改革的促動下，中國審慎地推進政治與行政改革。這一改革的總體目標在于實現治理模式的轉型改造，使全能主義型的計劃管理和中央集權體制向著與市場經濟相匹配的公共服務型管理體制轉變。

經過近30年的探索，改革促成了中國政治領域的許多積極變化。這些變化包括：

廢除了領導職務的終身制，盡管非常艱難但還是開啟了限任制。

放松管制，擴大了社會自主的空間：從農村到城市，市場化改革改變了中國原有的“單位”制度，釋放了社會自主和個人自由的空間。

在黨政關系方面，從最初追求黨政分開，到目前貫徹執政組閣方式，通過共產黨領導方式的變革，試圖減少政黨對于政府管理過程的直接干預，保證政府管理依法行政。

在立法體制上，加強人大的地位，完善人大制度，充分發揮其立法功能。

在中央與地方關系上，擴大地方的自主權限，在中央政府向地方各級政府放權的過程中，嘗試了四種帶有典型意義的分權模式：傾斜分權：對于經濟特區、沿海開放城市、內地經濟技術開發區等地區實施特殊的分權體制；縱向分權：中央向省、市、縣、鄉逐級放權；經濟分權：中央下放經濟管理權；西部分權：為實現西部大開發，中央給西部地區以特殊的政策和權限。

培育農村“村民自治”組織和城市居委會與社區組織，發揮非政府組織的作用。

顯然，這樣的變化還有很多方面。不過，雖然變化都是積極的，但是，這些變化的每一個方面依然存在諸多問題：

領導任職問題：盡管廢除了終身制，但責任組閣制尚未真正建立起來。

社會管制問題：雖然擴大了社會自主和個人自由的范圍，但政府壟斷和管制對于社會生活的影響依然嚴重。如，戶口管制對于農民的不公正最近一直受到批評；電力、電信、石油、金融、媒介以及其他影響百姓日常生活的行業的非市場化或不完全市場化的管理模式，不僅制約著行業的發展，而且造成了社會的不公。

黨政關系問題：提出了轉變執政方式的口號，但尚未形成處理保證黨的領導原則與政黨政治原則的關系模式。

立法機關問題：代表人數龐大，但其作用的發揮離人們的期望還有較大距離。

分權集權問題：分權促進了中國經濟的發展，但也導致了新的問題，比如說不公平問題，東西部差距問題，地方保護主義問題。

治組織問題：兩難選擇：一方面，認識到自治組織在社會管理中的作用，并希望它們能夠加入政府管理，以減輕政府的負擔；但另一方面，自治組織的“政治化”又會對政府權威構成挑戰和威脅。

鄧小平的“遺產”：從責任經濟到責任政治

許多學者試圖對中國的經驗作出解釋，希望找到中國發展的根本原因。鄧小平說過，改革沒有先例，所以，“摸著石頭過河”可以說是對中國漸進式改革的恰當表述。那么，在鄧小平改革過程中，中國到底摸到了怎樣的石頭？

美國著名經濟學家和政治哲學家哈耶克（Friedrich A. Von Hayek ，1899-1992）早年出版過一本書叫《通向奴役之路》，斷言社會主義道路走不通。他認為，蘇聯東歐解體證明了自己的斷言正確。那么，今天中國改革開放的成就是不是說明哈耶克的斷言失靈？如果哈耶克還活著，或許他會以中國改革的經驗作反證：基于“大集體”模式的高度計劃集權的社會主義道路走不通。

制度主義經濟學家奧爾森（Mancur Olson，1932-1998）告訴我們，社會發展的根本問題在于克服社會成員普遍存在的“占便宜”投機心理，堵塞社會生活中“搭便車”（free rider）的漏洞；哪個社會能夠很好地解決“搭便車”的問題，哪個社會就會走向持久的繁榮。仔細分析，“搭便車”存在兩種情況：一是投資與收益不均衡，在分配利益的時候，有人不做任何投資而能夠獲利，或者投入與收益不成比例（即存在投機取巧、不勞而獲的機會）；二是在承擔責任的時候，有人能夠不用為自己的行為承擔必要的責任（風險），或者能夠逃避責任。

奧爾森分析了“大集體”不太成功的原因，從他的著作中我們可以讀出，高度計劃集權模式的社會主義之最大問題在于“大集體”，“大集體”就存在“搭便車”的機會，存在“搭便車”的機會就不可能持久繁榮。1978年開始，鄧小平實行經濟改革，在農村落實生產責任制，破除“一大二公”的人民公社“大集體”模式，而后逐步推進城市改革，依照市場化原則，大力發展非公經濟，實行國有企業改革，實現其產權的改造。今天看來，生產責任制是鄧小平留給我們的一筆最大“遺產”。這筆“遺產”之所以珍貴，就在于它作為一種制度安排，克服了以往社會主義的制度缺陷，使中國確立了責任經濟的原則，有效地遏制了經濟生活領域中的“搭便車”現象，從而促成了中國經濟20多年的持久繁榮。

按照現代政治觀念，責任不明的政府不僅在合法性方面會受到質疑，而且在績效方面也不會有良好的表現。非常遺憾的是，在中國政治領域，還存在大量的“搭便車”現象，突出的表現就是責任不明：許多事情有太多人插手，而許多事情又沒有人管理；該負責的事務互相推諉，出了問題沒有人擔待責任，在許多情況下，使得國家政務的管理變成了無責任政治或責任不明政治。一些地方的人大代表也不知道他究竟代表誰來說話。政府領導人花著納稅人的錢，要承擔公共管理的責任，但很多時候，他并不會把納稅人放在眼里。在具體事務的管理中，職務和責任的規定缺乏精細化，集體負責制的結果常常是無人負責：有事不知道該誰管，出了事不知道該誰來具體為此承擔責任。官員可以“搭便車”逃避責任，其結果就是使用權力的不認真、不謹慎和不公正。

由此可見，認真貫徹落實鄧小平所推行的責任制，把責任制精神引入政治領域，確立責任政治的原則，建立責任政府，這或許是中國政治改革的第一要務，也可能是中國跨越第二道門檻的“敲門磚”。

將“生產責任制”進行到底！這是我們今天紀念鄧小平逝世10周年、南巡講話15周年時應有的覺悟，也是一種幽遠的企盼。

（作者為北京大學政府管理與政治發展研究所研究員、副所長）