緬甸進入權力交接時代

尹鴻偉

素為亞洲軍人統治象征人物的緬甸總理丹瑞大將，在2006年最后的一天由妻子杜江江陪同乘搭一架私人飛機從仰光前往新加坡進行健康檢查。這位年逾73歲高齡的緬甸最高領導人長期忍受著高血壓和糖尿病的折磨，2005年還曾遭遇短暫的輕度中風。泰國媒體在2006年甚至報道說：“這位高級將領經常喘不過氣來。”

2007年1月23日，丹瑞大將終于在世人關注中出現，其在首都內比都（彬馬那）會見了來訪的中國全國人大副委員長李鐵映，但是在現場采訪的新華社記者沒有對其健康情況作任何評價。丹瑞對中國政府和人民長期以來給予緬甸政府和人民寶貴的支持與幫助表示衷心感謝，李鐵映表示國際社會應在尊重緬甸主權和尊嚴的基礎上，向緬甸提供建設性幫助，而不是橫加干涉。

社會進程屢屢受挫

緬甸以往被國人關注最多的是其毒品和少數民族武裝問題。緬甸是一個多民族的國家，其境內共有135個民族，其中緬族是主體民族，其他克倫族、撣族和克欽族等為少數民族。由于緬甸少數民族人口占全國人口的近30%，而且其聚居區超過國土面積的一半，長期以來緬甸民族問題成為影響其政治經濟發展和與主要鄰國泰國的雙邊關系的一個重要因素。自1948年獨立以來，緬甸的民族關系始終處于緊張狀態，國內十多個人口較多的少數民族分別組建武裝與中央政府對抗，國家長期陷于內戰狀態。

而在一些西方的報告中，緬甸也一直被描述為毒品、艾滋病和難民的來源地，并且對鄰國甚至全球都是個很大的威脅。但上述狀況成因復雜，并不全是政府的過錯。現實的情況是，緬甸社會經濟發展十分落后，民族矛盾尖銳，現代意義上的統一民族國家尚未完全形成，長期的經濟落后和停滯使社會結構分化緩慢，民族資產階級力量弱小，中產階級尚未形成。這就導致了另外一個問題，即近20年來缺乏執政經驗的民主勢力借助國際聲援的不斷抗爭，成了這個有著百余年苦難史的國家最為吸引眼球的地方。

1990年5月緬甸大選結束后，西方國家以軍政府拒絕向獲勝的反對派移交國家政權，同時長期限制反對派領袖昂山素季及反對黨的政治活動為由，陸續對緬甸施加嚴厲的制裁。緬甸的經濟發展水平本來就不高，交通、能源以及基礎設施落后，機器設備、原材料嚴重依賴進口，長期的制裁和封鎖不僅使緬甸經濟逐步陷入困境，也使緬甸在國際社會日益孤立。這樣的困局一度令緬甸軍政府希望通過放松國內控制并與反對派恢復對話，來說服國際社會減輕乃至最終取消對緬甸的制裁。當局曾于2001年和2006年兩度破例允許外國人探望被軟禁中的昂山素季——先是聯合國緬甸特使、馬來西亞人拉扎利·伊斯梅爾，后是聯合國負責政治事務的副秘書長甘巴瑞，但這種妥協是有限度的，由于反對黨的政治不成熟，政治和解的機遇被一再錯失。

2004年10月19日，緬甸國家和平與發展委員會突然宣布前總理欽紐因健康原因離職，由委員會第一秘書長梭溫中將接任。在緬甸民主進程方面，比較務實的欽紐一直受到來自軍政府內強硬勢力、反對黨和西方國家的三重壓力，其突然被更換似乎也印證著緬國內政局的保守化趨勢，例如一些強硬的緬軍政府高官開始強調“一個血統、一個聲音、一個領導”，包括聯合國對緬甸提出的三方民主對話也一直得不到響應。但是，緬甸軍政府堅持“積極獨立”、“睦鄰優先”的外交政策并沒有改變，經濟政策沒有太多變化，維護與17股反政府少數民族武裝達成的和解局面和繼續與最大的克倫反政府武裝進行和談的民族和解政策也在繼續執行，這說明軍政府的最大利益在于確保政局穩定，因而不會走冒險的內戰路線。

目前，緬甸政治、經濟、社會和文化都讓外界深感神秘。2007年1月16日，美國傳統基金會與《華盛頓時報》公布調查顯示，比較全球157個國家和地區的經濟自由度，香港、新加坡與澳大利亞名列三甲，而緬甸為倒數第五。最近數年，緬甸人均收入僅為200美元左右，屬東南亞區內最低。當然，盡管大多數緬甸人都極度貧窮，但不影響有錢有勢人群的奢華活動。據報道，2006年7月丹瑞的女兒丹達瑞出嫁，有多名與軍政府將領關系密切的緬甸富豪出錢資助，單是奉納禮金就超過5000萬美元，還未計算籌備的費用。

除了大量貧困的民眾外，緬甸內戰依然沒有停止的跡象，緬泰邊境的緬甸各族難民營人數逐年增加，這是讓緬甸政府難以自我解嘲的現實情況。不過，對于西方媒體指摘的“三宗罪”——緬甸監獄中仍關押著至少千名政治犯，對少數民族的鎮壓仍在繼續，毒品種植和交易問題依然嚴重——緬甸軍政府認為，這些問題是不可能分開來解決的。就拿禁毒工作來說，國際社會在過去30多年里對緬甸的援助少得可憐，特別美國說多做少，甚至以“緬政權必須進行自身改革并允許適度民主”的政治理由對其進行經濟封鎖，因此緬甸無法有效制止國內毒品種植和加工，致使佤聯軍等少數民族武裝長期“以毒養軍，以軍護毒”，占據地盤擁兵自重，緬甸政府自身也是深受其害。緬甸外交部曾在《緬甸新光報》上刊載嚴正聲明，指出緬甸自己不可能單獨解決毒品問題，需要國際支持與合作；并宣稱緬甸正與聯合國、東盟成員、鄰國和其他對緬甸有興趣的國家開展合作，努力實現緬甸國家目標，徹底消除毒品。

然而一直以來，外界與緬甸軍政府的合作并不順暢，境外的“緬甸聯邦民族聯合政府”等一批反對軍政府的黨團組織就認為，緬甸軍政府除了中國以外，在國內外沒有一個政治盟友。而美國政府也一廂情愿地認為，緬甸國內諸多問題的根源就在于軍政府的獨裁，因此只要在政治、經濟以及軍事方面持續施加壓力，實現政權民主化更替，就能很快從根本上解決問題，因此華盛頓并不支持任何與緬甸軍政府接觸的努力。但是緬甸軍方高層特別指出，緬甸內部長期的民族沖突有著深刻的歷史、社會和經濟背景，沒有強大的軍隊作保證，僅靠形式上的民主改革，是難以真正解決緬甸民族問題的，甚至可能引起緬甸的混亂和分裂——緬甸聯邦就會像前南斯拉夫一樣，沿著各邦的邊界，迅速分裂成許多小國。

努力打破外交孤立

1997年7月，緬甸正式成為東盟成員國，此舉引起了西方世界的不滿，美國緬甸異議組織“美國為緬甸運動”不斷指責緬甸軍政府，“那個政權摧毀3000多個鄉村，強迫10萬難民出國逃難，囚禁世界唯一被關押的諾貝爾和平獎得主，造成數百萬人淪為現代奴工”。在巨大的國際壓力下，原定于2000年12月在老撾首都萬象舉行的東盟與歐盟外長第13次會議幾乎流產。在此情況下，緬甸政府逐步認識到在西方制裁短期內不會徹底解除的情況下，發展與東盟國家友好合作關系是自己的最佳選擇。而在東盟內部以泰國和菲律賓為代表的親西方國家近兩年的持續關注下，緬甸國內的政治高壓態勢在2007年初有所緩和。

2007年1月4日，為慶祝獨立日，緬甸政府釋放了大約50名政治囚犯，9日又釋放了2006年9月逮捕的5名學運領袖，但是沒有涉及外界一直關注的昂山素季。東盟秘書長王景榮在同期閉幕的東盟國家首腦會議上表示，東盟9國外長曾多次向緬甸表明，緬甸軍人政府的做法一直令前者心灰意冷。他強調緬甸必須履行實施民主的長期承諾，釋放包括民運領袖昂山素季在內的所有政治犯，而緬甸不斷拒絕改革，使得東盟難以挺身為緬甸抗辯，“我們不知如何是好，這件事如今已在我們的范圍能力之外”。

與此同時，東盟之間的經濟聯合面臨政治考驗。2007年1月東盟宿務峰會上，與會國家一致同意，爭取在2015年年底前建立“東盟經濟共同體”，提高競爭力應對中國和印度的崛起，但是緬甸的情況令東盟大傷腦筋。分析人士認為，東盟位于西方壓力與互不干涉內政集團中間，非常為難，其將歐洲聯盟作為發展模板的目標也可能因為緬甸因素而落空。在造成這一困局的兩大原因中，除了地區的反恐問題外，還有東盟成員在是否允許在東盟內部采取經濟制裁行動一事上無法達成共識。但是，緬甸與同屬新東盟國家的越南在政治層面上關系良好，根據2006年8月1日在河內舉行的第二次政治協商會議精神，每當老東盟國家在東盟會議上批評緬甸時，越南總是帶領新東盟國家支持緬甸。

從地緣政治角度看，緬甸并非完全處于孤立局面。2006年8月，印度東北部的邦政府已向緬甸政府提出，為了進一步加強印度與其東北地區和南亞地區國家的經貿往來，希望緬甸重開史迪威公路。歷史上，這條公路一直連通著印緬中三國。而隨后中國國家開發銀行云南省分行官員也透露，該行在2006年內將向云南保山至緬甸密支那公路建設項目提供1.8億元人民幣。該工程目前進展順利，境外段99公里已基本建成。該銀行官員表示，這條國際道路的修建，有利于中國與南亞、東南亞近30億人口的兩大區域對接。眾所周知，當中緬甸最親的國家是中國。

現在，緬甸特別認同中國“先經濟，后政治”的路線，這與被西方勢力所支持的昂山素季所提倡的“政治民主化必須走在發展經濟之前”形成了鮮明的對照。可以認為緬甸是在越南深化改革成功的激勵下，認真地向日益強大、崛起的中國學習。緬甸領導人們一直在研究中國和越南的工業發展模式，令他們感到欣慰的是，這種策略不但有助于增加生產和吸引外國投資，而且能夠維持政府的嚴厲控制。

更值得緬甸政府慶幸的是，那些制裁緬甸的西方國家，尤其是美國，與緬甸的經濟聯系相對較弱。在東盟內部，與緬甸關系最密切的泰國與它的經貿關系一直沒有受到太大影響。而與緬甸經濟關系最為密切的東盟以外的國家是中國、印度和日本，由于中國基本上沒有干預緬甸的意思，而且不斷給予各種援助和幫助，令其一直沒有因經濟制裁而產生恐慌。2006年11月，緬甸總理梭溫在訪問中國期間還同武鋼集團、華中電網公司進行了鐵礦和水電開發的商談。嗣后，中國和緬甸政府在仰光繼續簽署了多份經貿合作文件。2007年1月，中國第一個在緬甸投資的水電BOT（建設-經營-移交）項目——緬甸瑞麗江一級水電站開發運營合作協議在緬甸新首都內比都簽署。

過去十多年來，中國對緬甸包括軍事和安全在內的各項強力援助，在很大層面上有利于軍政府的穩固和延續，也就等于間接宣布了歐美國家多年來對緬甸的各項制裁無效。在中國的幫助下，緬甸與巴基斯坦和孟加拉國曾舉行聯合海軍演習。國際社會普遍認為，貧窮的緬甸垂涎于中國對其農業、能源、水電、通信和港口等國家基礎建設的援助，以及供給數量驚人的廉價商品。

政權模式不會改變

2005年11月，緬甸政府下令國家首腦機構遷往位于仰光以北390公里新建的行政首都內比都，再次引來國際社會的關注和猜忌，也證明了現政權長期維持的決心。2006年2月12日，丹瑞大將在緬甸聯邦節上表示，一些大國企圖支配緬甸，對緬實行經濟制裁，他們正圖謀破壞民族團結，阻礙國家發展。丹瑞同時敦促國民對國內外的破壞力量“要始終保持高度警惕”。

事實上，在緬甸問題上，國際社會一直希望中國能發揮更大的作用。但是，中國一直認為目前緬甸的國內形勢是緬甸的內部事務，因此不支持外國對其進行干涉、制裁或孤立。中國保持與緬甸的友好關系既出于自身的長遠經濟戰略考慮，也包含自身周邊安全的考慮，其中尤為重要的是，緬甸虎視著馬六甲海峽出口，向西可以壓縮印度向南海、東南亞一線伸展的空間，向北可以切斷中國與東盟國家的陸地聯絡。

但是美國從來就不愿意放棄對于緬甸事務的關注和干涉。2006年5月，美國國務卿賴斯通過“美國之音”廣播對緬甸人說：“你們爭取民主的理想沒有被遺忘，你們并非孤軍奮戰。美國與你們站在一起。我們仍然是你們忠誠的伙伴，我們將努力爭取你們重新在自由、和平和繁榮中生活，我們會讓這一天盡快來臨。”

勤勞的緬甸人其實也不乏值得自豪的成就，除了芝麻生產在世界上排名第四位外，其盛產的蜂蜜更被認為化學殘留物少，對環境破壞小而受到各國歡迎，其中包括歐盟成員國、蜂蜜主產國家捷克斯洛伐克。

可以肯定的是，如果想像自己的蜂蜜一樣受到國際社會的歡迎，緬甸需要作出改變，現在希望為其未來開出良方的人已經很多。除了以美國為首的西方社會提倡一直不能實現的“民主論”外，近來還不斷有人提出“君主制論”，并且以周邊的泰國和柬埔寨為佐證。柬埔寨在內戰結束后，馬上致力恢復印度教與佛教精神相結合的君主制度，王室雖無實權，但通過重振傳統宗教習俗和文化，沖淡了紅色高棉統治的悲慘歷史，在一定程度上鞏固了國家政權的穩定。而泰國始終保留著為君主制服務的官僚體系，王室在軍隊與政府兩大力量之間起著很好的平衡作用。

改變的跡象已初步顯現，除了上面提到的釋放約50名政治囚犯外，對于國際社會異常關注的諾貝爾和平獎獲得者昂山素季，緬甸政府除了照例拒絕2000年諾貝爾和平獎得主韓國前總統金大中2007年1月初提出的前往緬甸會晤昂山素季的申請，表示金大中到緬甸的目的“形同干涉緬甸內政”，似乎也在改變處理策略，盡量淡化政治色彩：2007年1月20日，緬甸政府稱昂山素季接受海外表彰民主成就的國際獎項獎金，卻沒有繳稅；官方背景的《緬甸新光報》指控她收受外國間諜機構提供的8.5萬美元，并堅稱她不是政治犯，政府考慮非常周到，只對她施加限制，而非根據法律懲罰她。該報道甚至明確說：“事實上，緬甸沒有政治犯因為政治犯行為而面臨法律行動。”

另外一個跡象是，盡管緬甸軍政府自1988年通過政變上臺以來，最高領導層幾經調整，統治不僅沒有削弱，反而更加鞏固，但外界發展變化的確已對緬甸當局產生壓力和影響。在2006年下半年，一度傳出緬甸軍政府將進行一場自上而下的徹底改革，核心內容是丹瑞大將和二號人物貌埃副大將退出在軍隊中的領導地位，把權力移交新生代的高級軍官，全面啟動國民大會的制憲進程，但是兩人仍然保持國家最高權力機構“國家和平與發展委員會”主席和副主席職務，成為退居幕后的實權人物。這一傳聞，有很大可能是緬甸軍政府向國際社會發出其正在向文人政府轉變的試探氣球。可資佐證的是，現在一部分內閣成員已經被要求辭去軍職，各地的軍隊已開始將管治權移交內務和規劃部門，丹瑞還公開表示將辭去目前擔任的國防部長職務，并且計劃將“國家和平與發展委員會”名稱更改為“國家民主與發展委員會”，使其成為監督軍隊與未來文職政府的最高權力機構。

進入2007年，隨著丹瑞大將年歲日高，身體衰弱，緬甸勢必進入權力過渡或者交接的時代，也許過程將面臨眾多風險。面對權力的誘惑和不穩定的局勢，緬甸軍政府第二號強人貌埃和第三號強人都拉隋曼的權力斗爭可能走向公開化，甚至可能出現權力爭奪的第三方。但是無論是誰出任下一屆緬甸政府領導人，如果沒有足夠的外來力量干預，緬甸軍內的強硬勢力都不會輕易放棄既有的政權模式。