讓戶籍管理回歸本位

葛劍雄

據報道，最近公安部有關負責人指出，中國將以具有合法固定住所為基本落戶條件，進一步調整戶口遷移政策，促進人才交流和人口的合理有序轉移；完善暫住戶口登記，探索建立居住證制度；放寬夫妻投靠、老年人投靠子女及未成年子女投靠父母落戶的條件限制；放寬對投資、興辦實業和購房人員的落戶政策，放寬各類人才落戶政策，探索建立居住證制度。

這是我國戶籍制度的重大改革，也是戶籍制度回歸本位的標志。

中國的戶籍制度歷史悠久，至遲可以追溯到公元前375年秦獻公實行“戶籍相伍”，即通過戶籍將百姓按五戶為一個單位加以管理。秦孝公六年（公元前356年）商鞅變法，其中一項重要措施就是強化戶籍登記和管理。公元前221年秦始皇建立起中央集權的統一國家，戶籍制度隨之在全國推行，并為歷代所沿用。清宣統三年（1911年）頒布的《戶籍法》是我國第一個現代戶籍法，并為民國政府所沿用，直到民國二十年（1931年）才公布新的《戶籍法》。新中國成立后，公安部于1951年7月16日發布《城市戶口管理暫行條例》（2004年9月廢止），1958年1月9日全國人大常委會通過《中華人民共和國戶口登記條例》。從政府要求國民登記戶口，建立戶籍進行管理這一點看，二千多年來一脈相承，沒有本質的區別，但具體的登記內容和管理方式卻因時因地而異，并非一成不變。

戶籍制度最基本的內容是登記戶口，即國民或居民應在居住地登記。在中國古代，戶籍登記是征收賦稅的根據，也是社會治安的需要。到清康熙五十一年（1712年）實行“滋生人丁永不加賦”政策，賦稅的征收逐漸與人口登記脫鉤，但治安的功能繼續存在，并不斷加強。應該承認，解放后的戶籍管理對穩定社會治安、保證計劃供應是必不可少的。但戶籍制度也起了限制人口遷徙的作用，即遷離原居住地及在遷入地入籍，都必須得到主管部門的批準。特別是1958年起實施的《中華人民共和國戶口登記條例》第十條明確規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續?！庇捎凇稐l例》并沒有規定從城市遷往農村所需要的條件，這就意味著從法律上將城市戶口與農村戶口作了區別，城市戶口高于農村戶口。盡管《憲法》規定了公民享受遷徙自由，實際上卻限制了從農村向城市的遷徙。不僅如此，教育、醫療、就業、住房等社會福利和社會保障的各個方面幾乎都與戶口掛鉤，戶口成了一種身份，戶籍登記成了維持城市與農村差別的制度。

改革開放以來，現行戶籍制度成了限制人口流動、特別是由農村向城市流動的最大障礙，也損害了《憲法》賦予公民的權利。近年來各地先后進行的戶籍制度改革試點，重點都是取消戶口的二元結構，消除農村戶口與城市戶口的差別。若將戶口恢復為單純的居住地登記，公民遷移只要通過在遷出地注銷與在遷入地登錄就可以完成。公安局掌握了本轄區有多少居民、他們的居住狀況和必要的個人信息，對于維護社會治安已經足夠。公民的遷徙是不需要哪個政府部門批準的，他們的義務只是向公安局申報。

至于公民的社會保障和福利，應該與他們的權益與納稅掛鉤。屬于全國性普遍的權利，如義務教育等，實際只是在哪里享受的問題，在遷出地放棄了，就應該在遷入地獲得，可以用合法轉移的辦法得到解決，只要防止重復享受。屬于地方居民的保障或福利，如住房、醫療、非義務教育等，應該與納稅的義務掛鉤。一個人在遷入地居住并納稅滿若干時間，依法免稅和不具備納稅條件者居留滿若干時間，就可以享受當地居民同樣的保障或福利。不受政府補貼的商業性保險、自費的教育培訓、醫療健身等，則完全是市場行為，更不必受戶口所在的限制。我國可以像世界上一些國家那樣，為每個人設立類似社會保險號碼的賬戶，記錄個人收入、納稅、繳費、社會保障和福利方面的全部信息，全國聯網，隨時隨地都可以使用和核查。在技術和物質條件上是完全辦得到的。真能這樣做，公民的遷徙自由就有了保障。

但是農村與城市的差異、地區之間的差異還會長期存在，農村居民與城市居民的差異也會長期存在，這些差異不會因為戶口差別的取消而消除。城市化的速度受到多方面因素的制約，也不會隨著農村戶口大量遷入城市而加快。如果一個城市不顧自己的條件隨意擴張，結果只能使城市農村化或貧困化。同樣，一個人如果不顧自身的條件，盲目遷入城市，生活質量并不會自然提高。只有縮小以至消滅了城鄉差別和地區差別，才能實現真正的遷徙自由。但這已不是戶籍改革的任務，而有待于改革開放的全面深入和社會的持續進步。（作者系復旦大學中國歷史地理研究所所長、教授）