“省管縣”還是“市管縣”？

卓勇良

"市領導縣"的體制，在長三角地區，實踐表明是一種不利于要素優化配置、不利于城市化進程、不利于提高行政效率的體制。

省直接管縣的財政體制是浙江的長期實踐，但顯然已不適應當前實際。隨著杭州灣大橋的貫通，長三角一體化的加強，要素配置的進一步優化提升，迫切需要深化省縣間的治理結構改革。

我國自1983年以來，開始實行"市領導縣"的體制，但浙江省則仍然堅持實行"省管縣"的財政體制。其實這一體制在浙江省最早可以追溯到1953年。當時根據中央取消大區一級財政、增設市(縣)一級財政的決定，浙江省普遍建立了市、縣一級財政。在一些省區把原本實行"省管縣"財政體制，先后改成"地(市)管縣"財政體制的情況下，浙江根據自身發展需要，除了"文革"后期的幾年外，一直堅持"省管縣"的財政體制。

浙江省能夠實行這樣的獨特的體制，是與其具有較好的客觀條件分不開的。一是所轄的縣較少。1980年，浙江只有66個縣，大致只是一些省份的1/2至1/3，因此在省直接對縣情況下，管理跨度相對較小。二是面積較小。全省80%的縣位于以杭州為中心200余公里的半徑內，即使在交通條件較差的30多年前，多數縣也是在半天路程之內，實施省直接對縣領導的行政成本相對較低。三是地級市實力較弱。上個世紀80年代浙江僅7個地級市，國民收入合計僅占全省23.5%，所以省直接對縣不會較大程度地影響地級市的發展。

浙江省改革開放以來實踐表明，實施"省管縣"體制具有經濟社會和行政管理多方面的積極意義。由于減少了中間層次，提高了行政效率，有利于提高縣市自主權，增強縣級經濟活力，目前在全國百強縣中，浙江省占有30個。在改革上形成了"虛省實市"的利益格局，有利于優化市場經濟競爭格局。在浙江，省級的直接利益較少，市和縣處于同一競爭層面，因此與其他省份相比，形成了一種單一競爭主體局面，避免了多層次行政干預對于市場競爭關系的扭曲。在行政上弱化了市對縣的領導，有利于全省統籌發展。浙江的縣市在事實上親省而遠市，同時市在經濟活動上也把縣作為平等的伙伴關系，大大提高了全省的市場化水平和市場競爭的有效性。

目前，浙江縣級經濟發展大致可以分為兩種類型，或者說是出現了兩極化趨勢。一種是經濟發展水平較高，城區經濟占有較大比重，這些縣市與傳統意義上的縣已有了本質區別。這些縣的數量大致占全省的二分之一，GDP則占全省的四分之三。

另一種縣的經濟發展水平較低，第一產業比重相對較高，多數位于山區，工業發展前景不容樂觀，但生態環境較好，與傳統意義上的縣沒有太大區別。這些縣數量占全省的二分之一，GDP占占全省的四分之一。

"市領導縣"的體制，在長三角地區，實踐表明是一種不利于要素優化配置、不利于城市化進程、不利于提高行政效率的體制。市和縣都是競爭主體，在當前互相具有管轄和被管轄關系情況下，在相當大的程度上扭曲了競爭關系。如義烏市與其上級金華市就存在著一些比較微妙的關系，實力較強的義烏市出于尊重上下級關系，不便過于直言經濟社會發展思路和問題。有鑒于此，浙江省自1992年以來，四次出臺強縣擴權政策，但還是不能從根本上解決問題。

顯然，目前迫切需要深化實施省直接管轄縣市的體制。這一改革可以分為兩個步驟。先是擴大設區市的市域范圍，把一部分毗鄰縣市并為這些市的區，使其具有足夠的發展空間。然后，就是把沒有并入設區市的那些縣市，實行由省直接管轄的體制，并在法律上與設區市具有同等地位。由于這一改革較少涉及具體的利益調整，是一項成本較少，收效較大的改革。

與此同時，也可以考慮較大市實行"市領導縣"的體制。寧波已在事實上實行了"市領導縣"體制，建議杭州也實行這一體制。同時還可以在不改變財政體制情況下，統一把市所管轄的市改為區。這樣，長三角的39個縣級市與22個縣，將真正成為較少不合理的行政羈絆、高度自主競爭、具有更強活力的發展核。