權(quán)力下沉：浙江試點強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)

傅白水

浙江悄悄地進(jìn)行強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的改革，最根本的誘因還是浙江發(fā)達(dá)的民營經(jīng)濟(jì)推動的農(nóng)村城市化和工業(yè)化。

日前，繼強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)之后浙江省又在紹興縣率先實行強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的試點。紹興縣將楊汛橋、錢清、福全、蘭亭、平水等5個鎮(zhèn)作為“擴(kuò)權(quán)”的試點，賦予中心鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。

2007年初，該縣建設(shè)局、發(fā)改局、經(jīng)貿(mào)局、外經(jīng)貿(mào)局、建管局、商貿(mào)局等部門，與這5個鎮(zhèn)簽訂了委托行使管理職能協(xié)議書，將投資項目的核準(zhǔn)、備案，建筑工程許可證核發(fā)等相應(yīng)的職權(quán)下放到這些鎮(zhèn)。5個鎮(zhèn)還享受相對獨立的財權(quán)，區(qū)域范圍內(nèi)的土地出讓凈收益全部返還給這些鎮(zhèn)。

而在此之前的2005年，紹興縣就開始了強(qiáng)鎮(zhèn)的部分?jǐn)U權(quán)試點，試點由紹興縣農(nóng)村綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主導(dǎo)，委托行政執(zhí)法期限從2005年9月27日開始，暫定兩年。該縣嘗試委托執(zhí)法方式，把環(huán)保、安監(jiān)、勞動和社會保障、林業(yè)等執(zhí)法部門的檢查、監(jiān)督權(quán)及部分審批、處罰權(quán)委托給專門成立的鎮(zhèn)綜合執(zhí)法所，其中涉及審批及處罰的事項，蓋章權(quán)在縣主管職能部門。

并且，浙江的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)并非紹興一家，據(jù)了解，列入浙江“十一五”中心鎮(zhèn)培育工程的省級中心鎮(zhèn)共141個。對于這些中心鎮(zhèn)，浙江省決定擴(kuò)大其經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，“依法下放、能放就放”。

為何要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)

在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)普遍精簡、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有執(zhí)法機(jī)構(gòu)和權(quán)力的背景下。紹興縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)之舉在國內(nèi)顯得非常特立獨行。

浙江為什么在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級要不要精簡和裁撤的爭議中，毅然給鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)呢?追根求源，這與浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與格局導(dǎo)致的農(nóng)村工業(yè)化和城市化有著深刻的關(guān)系。

作為我國民營經(jīng)濟(jì)最強(qiáng)的省份，浙江民營企業(yè)數(shù)量在全國是最多的、實力也是最強(qiáng)的。并且，浙江的民營企業(yè)以中小企業(yè)為主導(dǎo)，約占99％。更值得一提的是，浙江的民營企業(yè)多是從農(nóng)村中產(chǎn)生和發(fā)展的。上世紀(jì)80年代開始，浙江農(nóng)民就率先洗腳上田，務(wù)工經(jīng)商，在全省迅速出現(xiàn)了“百萬農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，千萬農(nóng)民就業(yè)”的局面，家庭作坊、私企和民營企業(yè)在浙江迅速崛起，吸納了大批農(nóng)民。浙江在農(nóng)村工業(yè)化的進(jìn)程中形成了獨特的集群經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，即在相對集中的地域上，千家萬戶分工協(xié)作，生產(chǎn)經(jīng)營某一個或某一類產(chǎn)品，“小戶圍繞中戶轉(zhuǎn)、中戶圍繞大戶轉(zhuǎn)”，有實力的興辦規(guī)模企業(yè)，實力小的就從事家庭作坊式生產(chǎn)。

“一鎮(zhèn)一品”、“一鎮(zhèn)一業(yè)”是浙江經(jīng)濟(jì)的典型現(xiàn)象，形成了諸如溫州龍港不銹鋼、大唐襪業(yè)、織里服裝、柳市電器、錢清輕紡原料市場等等聞名中外的經(jīng)濟(jì)集群，有力地推動了浙江經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

統(tǒng)計數(shù)字表明，平均25個浙江人中就有一個老板，在溫州和臺州地區(qū)，平均每4個家庭就辦有一個企業(yè)。以中心城市、城鎮(zhèn)和塊狀特色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)人口的集聚，目前已使全省80％以上的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)。城市化和工業(yè)化的浪潮已然席卷了浙江發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，農(nóng)村和農(nóng)民的生存狀態(tài)發(fā)生了巨變，使得原來建立在傳統(tǒng)農(nóng)村形態(tài)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府架構(gòu)和功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實際的發(fā)展。與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展相比，這些強(qiáng)鎮(zhèn)的社會管理，卻仍停留在農(nóng)村小集鎮(zhèn)層面。比如怎樣使環(huán)境保護(hù)、社會保障、集鎮(zhèn)規(guī)劃、審批處罰等與經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法統(tǒng)籌解決。

“我們看得見，管不著。”這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對發(fā)達(dá)農(nóng)村的執(zhí)法困境的評價。如經(jīng)常有魚塘承包戶抱怨：“我塘里快要起池的魚大部分都死了，是附近偷排污水的印染廠害的。我向鎮(zhèn)里反映，但鎮(zhèn)干部說無權(quán)查處偷排污水的企業(yè)。”因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)，也沒有執(zhí)法權(quán)力，因此只能報告縣一級的環(huán)保部門，讓他們來處理，可縣環(huán)保局又有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)要管，往往人手不夠，顧及不全。

但另一方面，安全生產(chǎn)事故、食品安全事故、計生、民政等難題大多發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。按照規(guī)定，如果安全生產(chǎn)方面發(fā)生責(zé)任事故，鄉(xiāng)鎮(zhèn)方面的相關(guān)負(fù)責(zé)人將受到處理。

“下面是天大的責(zé)任，巴掌大的權(quán)力。”眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為，這其中的主要問題就是權(quán)責(zé)不一致。無疑，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，賦予中心鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，是解決“看得見，管不著”難題的好辦法。

“小孩子成長太快，而衣服太小。”對于這種基層政府管理上的不適應(yīng)，浙江省發(fā)改委一名負(fù)責(zé)人形象地比喻說，給強(qiáng)鎮(zhèn)適當(dāng)擴(kuò)權(quán)，就是讓成長快的孩子換上一件大衣服。

此外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有獨立財權(quán)，其稅收基本被上級(縣、市)抽走，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)這層的公共財政無法發(fā)揮更大作用，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。毫無疑問，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能、公共設(shè)施和服務(wù)的滯后，嚴(yán)重影響浙江農(nóng)村城市化和工業(yè)化大潮的進(jìn)程。強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，使得縣級政府擁有了其他地方省轄市的權(quán)力，這導(dǎo)致縣級政府的權(quán)力大增，但權(quán)力增加后，縣級政府由于人力等因素很難將一些權(quán)力執(zhí)行到位，權(quán)力不能到位地行使，倒不如將一些原先縣級政府的權(quán)力下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，將農(nóng)村管理得更好。

農(nóng)村工業(yè)化和城市化的必然趨勢?

從近年的實踐來看，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)給浙江農(nóng)村的確帶來了積極的效應(yīng)。這些鎮(zhèn)的職權(quán)擴(kuò)大后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力大大增強(qiáng)。如紹興錢清鎮(zhèn)的原料市場，近年來發(fā)展很快，去年成交額達(dá)198億元。但由于鎮(zhèn)一級沒有財力，缺乏相應(yīng)的事權(quán)，市場升級相對緩慢。這次，錢清鎮(zhèn)有了相應(yīng)的職權(quán)后，多年積蓄的力量一下子得到了釋放。他們?nèi)Ω脑焯嵘p紡原料市場，計劃用5年時間使市場區(qū)域擴(kuò)大至1平方公里。鎮(zhèn)的職權(quán)擴(kuò)大后，使許多土生土長的企業(yè)家信心大增。

從2005年8月下旬起，紹興縣按照“重心下移、能放則放”的思路，本著“統(tǒng)一管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作、部門指導(dǎo)”的原則，對農(nóng)村中直接影響穩(wěn)定、發(fā)生比較頻繁、縣機(jī)關(guān)鞭長莫及、管理容易滯后的一些執(zhí)法管理職能問題，在三個試點鎮(zhèn)嘗試委托執(zhí)法方式，把環(huán)保、安監(jiān)、勞動和社會保障、林業(yè)等執(zhí)法部門的檢查、監(jiān)督權(quán)及部分審批、處罰權(quán)委托給專門成立的鎮(zhèn)綜合執(zhí)法所。縣各職能部門與各鎮(zhèn)綜合執(zhí)法所簽訂書面授權(quán)協(xié)議，其中規(guī)定行政執(zhí)法委托行使的權(quán)責(zé)。

通過委托授權(quán)，彌補(bǔ)了原來縣機(jī)關(guān)鞭長莫及、管理往往滯后的不足，也有效地化解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)小責(zé)大、權(quán)責(zé)不一的矛盾，促進(jìn)了鎮(zhèn)(街)職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化了公共管理和社會服務(wù)。

例如，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)在環(huán)保監(jiān)管上的空白，書面授權(quán)協(xié)議第三條明確規(guī)定，執(zhí)法員可“對轄區(qū)企事業(yè)單位違法排污行為開展調(diào)查取證并提出處罰建議”。在平水鎮(zhèn)環(huán)保執(zhí)法員看來，自己現(xiàn)在腰桿硬了，發(fā)現(xiàn)偷排污水行為后，只要拿出相關(guān)執(zhí)法證就可以及時處理。發(fā)現(xiàn)老百姓有違法建房現(xiàn)象，也可以直接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以及時下發(fā)“停建通知書”，防止違法行為進(jìn)一步擴(kuò)大。

據(jù)統(tǒng)計，到2005年底，全縣各鎮(zhèn)共受理調(diào)處各種案件649件，其中環(huán)保17件、勞動495件、安監(jiān)5件、城建8件、其他124件，較

好地維護(hù)了農(nóng)村社會穩(wěn)定。楊汛橋鎮(zhèn)公共管理服務(wù)中心則通過開展為期一個月的聯(lián)合整治行動，迅速改善了江橋地區(qū)社會治安狀況，深得基層群眾的歡迎和支持。同時，違章查處有力，共查處違章建設(shè)項目8件，拆除違法建設(shè)項目6處，涉及建筑面積750平方米。

“不多拿工資，也不增加財政支出。”由是，中國最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“天大的責(zé)任，巴掌大的權(quán)力”得到統(tǒng)一。

面對農(nóng)村城市化和工業(yè)化的浪潮，浙江進(jìn)行了與之相匹配的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，增強(qiáng)了基層政府社會管理和公共服務(wù)的能力，值得肯定。從實際情況看，我國有近60％的人口在農(nóng)村，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，最終要靠基層政府來貫徹和落實。在現(xiàn)階段，農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)、利益矛盾和糾紛的處理、公共資源的管理、各種疫情的防范、農(nóng)村教育和培訓(xùn)的組織、農(nóng)村文化的建設(shè)、公共信息的發(fā)布等等，都要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)去具體組織和實施。

但如果以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負(fù)擔(dān)能力為理由而大規(guī)模地撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)與裁員，無助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能重建的實際解決，而且與建設(shè)社會主義新農(nóng)村的方向背道而馳。從這點來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的最迫切目標(biāo)應(yīng)該是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際功能與其法定功能不相符合的問題，即如何通過積極的改造措施，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)名副其實地承擔(dān)起服務(wù)于百姓、服務(wù)于社會的功能。浙江在精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員的同時，下放部分行政執(zhí)法權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在不增人員、不增編制、不增支出的前提下，加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村公共服務(wù)和公共管理職能，從大勢看符合農(nóng)村城市化和工業(yè)化的實際與趨勢。

但擴(kuò)權(quán)也帶來問題，首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，影響執(zhí)法效率與質(zhì)量。雖經(jīng)多次專題培訓(xùn)，但執(zhí)法人員專業(yè)知識仍較為缺乏，而且年齡偏大、兼職過多、數(shù)量偏少的現(xiàn)象較為普遍。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，使得數(shù)量巨大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擁有隨時的應(yīng)變權(quán)、裁量權(quán)和處置權(quán)，如果控制不當(dāng)，很可能導(dǎo)致司法和執(zhí)法的不公與權(quán)力濫用。

紹興縣的改革，是否能取得好的效果，甚至能讓改革推動法律和行政力量的變化，或者是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法控制執(zhí)法人員素質(zhì)，而導(dǎo)致執(zhí)法不公，進(jìn)而導(dǎo)致改革試點的失敗，還須長期的實踐檢驗。

但浙江的實踐同時也表明，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，強(qiáng)鎮(zhèn)由農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)樾l(wèi)星城很可能就是中國發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)工業(yè)化和城市化的趨勢。