告別“收費政府”還有多遠

尹鴻偉

設立政府部門不是辦公司，管理要收費、審批要收費……在扭曲的體制下產生的各種收費亂相，理應盡快成為歷史。政府行政和執法的零收費，是建設人民信賴的公共服務和社會管理型政府的關鍵。

“愈演愈烈的收費問題雖經多次清理，但成效甚微。”西南財經大學教授朱明熙說，“由此可見，這將是一場艱難的政府改革。就目前的情況而言，由于利益關系阻力很大。”目前，行政部門越權立項、無證收費、收費不公示、任意擴大收費范圍、隨意提高收費標準、搭車收費、坐收坐支和只收費不服務等現象在中國普遍存在。

收費過多、過亂，加重了群眾和企業的經濟負擔，抑制了社會創業，可謂“收費猛于虎也”。中共中央黨校研究室副主任周天勇甚至認為，目前工商、質監、城管、交通行政和衛生防疫等行政部門的絕大多數收費都不合理，把個體戶、私營企業、微型企業和中小企業都“收垮了”。

有人大代表調查發現，北京一些企業所承受的來自各個政府職能部門的收費項目，仍然多達200多項。僅個體工商管理費一項，全國各級工商行政管理機關的年收入就超過200億元。實際上，早在1998年國家工商行政管理總局就明令廢止了《關于個體工商戶管理費收支的暫行規定》。

全國工商聯的有關調查也發現，繁重的政府收費已使得中國個體私營企業的成本不斷提高。政府征收的各項稅費和基金多達375種，這還不包括各種攤派、贊助、協會收費、有償宣傳費、部門下達的報刊雜志費和非生產性招待費。

影視、歌唱等各類演員、文物鑒定師和社會文化工作者等30余個職業被列入文化行業“特有職業”之后，交費培訓、交費考試、交費發證和交費檢驗等一系列“以收費為中心”的情形隨即如洪峰瞬間涌起。

2007年5月，國家發展和改革委員會價格司司長曹長慶指出，中同目前還沒有專門的收費管理法律，有關收費的各種規定，散見于各專項法律法規中，行政審批仍是設立收費項目的主要途徑，要加快制定《行政收費法》，明確允許設立收費項目的條件，“收費項目的設定，應當以法律為依據，而不是以行政審批方式設立，行政審批容易受到各方面的干擾”。

因此，當人們得知國務院辦公廳于5月初向其各部委、各直屬機構發出通知，要求對現有行政審批項目進行集中清理，并于7月15日前完成的消息，不禁對中國能否盡快告別“收費政府”的形象再次給予充分的關注。

收費規模到底多大?

“中國各種收費規模依然偏大、行為不規范。依法設定收費項目，可以使每項收費都有明確的依據。”周天勇說，“如果法律制定得好，并且能得到切實執行，這項法律及相關措施將對中國所有的行政和事業部門產生重大影響。”

根據國家發改委公布的最新數字，2005年中國行政事業性收費總額達4000多億元，再加上各種基金征收總額2000多億元，全社會需要付出6000億元以上。但事實上收費總額遠不止這個數目，西南財經大學教授朱明熙認為應該在1萬億元以上，“而且更為可怕的是目前誰也說不清楚到底是多少”。

周天勇舉例說，“從法理上講，任何一個國家不可能讓公安局、法院和檢察院這一類的行政、執法和司法機構來收費，但是中國很例外”。2004年，中國的工商、質監、城管、消防、交通等等政府部門年收費達9367．67億元，加上檢察院和法院所收的356億元，共計高達9723．67億元，嚴重的是，這些收入絕大部分都沒有進入財政預算，50％左右沒有進入預算外資金的管理。

朱明熙說：“無論合法或不合法，這些錢都是政府的行政及事業單位的創收所得，由于相當部分根本不進入國家預算進行公共分配，絕大部分變成了收費部門的‘小金庫任意發放和揮霍。”

“誰收費，誰受益”的制度設置已經成為行政部門收費胃口越來越大的動力源，罰沒收入在一些地方更成為左右財政收入增長的重要因素。云南省財政廳的一名研究人士形象地稱“有條件收費肯定收，沒有條件也要千方百計創造條件收，沒有哪個部門愿意落后”。

盡管從20世紀末起中國政府三令五申要清理、整頓各種亂收費和不規范收費，但是情況總是此消彼長，老項目消失了，新的項目又出現了，群眾總是感覺自己到處在交費。

周天勇說：“被取消的一般都是很難再收到錢的項目，能收到的肯定不會取消，而有新的收費源有關部門肯定不會放過，總是能夠迅速立出名目來收。政府各部門和行政性事業單位的收費，可以用想方設法、千方百計、巧立名目、瘋狂收費來形容。”

目前，中國有關行政收費的法律文件效力比較低，行政部門自己的立法權力過大，人大對此基本上沒有約束，所以各部門設立收費項目隨意性大。周天勇表示，行政收費的法律文件主要是行政規章或地方規章，收費項目、標準則由省級政府各職能部門通過制定紅頭文件的形式加以確定，“政府部門總是從各自利益出發，自己給自己創設收費權，濫設收費項目和標準”。

朱明熙認為，行政收費并不是簡單的收費問題，實際上是一個政府作用與責任的體現，即政府是以“服務”還是“收費”為重。他說：“感覺現在的各個行政部門已經把熱情放在了收費上，他們已經將收費而不是服務當作了自己的基本職能，即‘管理就是收費。”

事實上，行政部門能夠有收費的“機會”，除了有“管理之名外”，更由于有“審批權力之實”。相對于其他管理手段，行政審批和許可能夠直接、顯著地體現部門權力，而現在這些手段很容易異化成為“以收費為根本目的的行政審批和許可”。于是有學者擔心：取消了行政審批項目，不僅會影響行政部門和單位福利，還會影響事業單位的生存，如果缺乏相應的經費配套措施，將形成新的麻煩。

目前，中國由財政供養的公務員和準公務員性質的人員實際上超過7000萬人，其中黨政機關的公務員人數是600多萬，但除公務員外，黨政機關和社會團體中尚有400萬事業編制或者準工人編制的公務員，他們的工資也是由國家財政發放，因此中國黨政社團機關工作人員的總數應為1000多萬。還有3000萬事業單位人員，沒有進入社會保障的公務員退休人員1000萬左右，另外，縣鄉還有1200多萬非編制干部。相當多的人，其經費來源是行政和行政事業性的收費和罰款。養人需要收費和罰款，收費罰款導致養更多的人，于是收費和罰款也成為導致中國機構和人員快速膨脹的最重要和最基礎的根源。

自我授權的出現

一般來說，行政收費是政府在征稅之外參與國民收入分配的一種形式，也可稱為政府收費或者行政征費，中國立法稱行政性及事業性收費。中華人民共和國成立初期，這項收費還沿用民國時期的“規費”名稱，其意思是“國家機關為了保護居民、法人和組織的利益，為其提供某種特定勞務或履

行專政職能而收取的工本費和手續費”。

朱明熙說：“這是一項經常性收入，但收費數額不多，因為它不能以贏利為目的，不允許超過成本，因為按照一些國際組織的說法超過就是稅收了”《云南省志·財政志》對“規費”歷史有著專門的記載和敘述，其中特別指出“規費收入扣除成本費后，余額上繳財政”。

“情況發生改變是在中國進行改革開放之后，”朱明熙說，“這個時期財政收入占全國GDP的比例從1978年的31．2％下降為1995年的10．7％，由于政府擔負的職責較多，但錢又不夠用，于是考慮設機構、進人員，但是只給政策不給錢，或者不給足錢。讓各部門收費創收，彌補財政撥款的不足，當時甚至允許軍隊經商創收。由于缺乏有效的監督管理，各部門‘亂收費的潘多拉盒子由此被打開了。”

于是，從最初的“人民城市人民建”，到后來的教育集資、公路集資、農田建設集資、治安罰款和交通罰款等等，不一而足。各種各樣亂收費、亂攤派和巧立名目收費的情況大肆出現了，甚至包括教育(學校)、衛生(醫院)這樣本應該盡量享受財政撥款的社會公共服務部門也大肆收費。因為國家財政忙于養人吃飯，忙于投資項目，使得教育、衛生、科技、社會保障、城市管理、環境治理、公、檢、法、司等社會管理的經費得不到應有的保證。

在一段時期里，各級政府和財政部門明顯感覺到壓力減輕，于是把收費當成了一味“靈丹妙藥”，更是放開了這方面的限制，而各種部門在不斷的嘗試和相互的攀比中將此行為愈演愈烈。而且在潛規則方面，財政對這些收費單位實際上實行“下達任務、超收獎勵、罰款分成”的體制，更加刺激了這些機構瘋狂收費和罰款的行為。于是在群眾不斷埋怨“收費過多過重的同時”，各種行政、事業部門及其工作人員也在說“財政不給錢，不收費我們怎么生存、怎么發展?”改革開放前后，中國的政府部門還創造了一個令人擔憂的數字：之前行政經費僅占財政總收入的4．7％，之后已經占20％。地縣一級，收費和罰款已經占財政的50％～60％了，個別縣，收費和罰款額已經占財政收入的70％。

事情就是這樣矛盾地前行著，到20世紀90年代中后期達到了高潮。后來時任總理朱镕基都坐不住了'群眾在生氣，他也發怒了，這才引起了全社會對收費造成的惡果進行關注和思考，但是已經有了“覆水難收”的架勢，成為目前經濟、社會和政治生活中久治不愈的一個毒瘤。一個教育亂收費問題，從1995年開始年年清理，12年了，還沒有見分曉。

“事實證明，由于前期中央的政策失誤，群眾被強行索取的行政收費絕大部分均來源于行政機關的自我授權。在這些問題上，中央政府對地方已經明顯失控，這是一個非常危險的信號，其甚至已經成為地方利益與中央利益的博弈。”朱明熙說，“在現代國家的成長中，這似乎是一個通病。1913年以前美國的政府部門也亂收費，腐敗成風，當年開始改革后，將所有收入進入財政預算，并同時讓議會監督，保證信息公開，情況才開始改變。”

“政府收費中心”

現實情況是，不僅自收自支式的行政收費普遍存在，而且像“收支兩條線”的管理方式，表面上似乎抑制了坐收坐支、私設小金庫、貪污挪用等腐敗，但是由于前述的實際上的“下達任務、超收獎勵、罰款分成的潛規則”，事實上也仍然無法擺脫收費與部門利益變相掛鉤的格局，因為收費部門總是有辦法讓上交財政的錢全額或按比例返還。于是在這種“收費自利”的利益驅動下，行政部門熱衷于收費、搞執法創收自然就無法避免。

周天勇表示，中國“幾乎沒有一個政府部門不收費”，“一些行政執法機構存在的重要目的就是為了罰款”；許多行政部門在設立之初，就沒有獲得國家財政撥款預算，而是由國家下發相關文件設立該部門的收費、罰款項目，以此養活機構內的公務員。

2007年5月初，國務院辦公廳向其各部委、各直屬機構發出通知，再次要求對現有行政審批項目進行集中清理，“該取消的一律取消，該調整的必須調整”，并于7月15日前完成。但是周天勇對這些工作的前景并不看好，他說：“如果行政部門的審批權、監管權和處罰權仍然合一，相互之間沒有制約，清理就難免流于形式，漏洞百出，與此同時濫收費的情況同樣無法改變。”

事實上，由于一些行政機關仍然掌握著大量的行政審批權，其中不乏因為運行不規范而淪落為擺設的審批，容易出現權力濫用和權錢交易。朱明熙表示，許多行政部門不僅僅考慮著“生存”，還考慮著“發展”，更考慮著“致富”，所以收費是他們不可能主動放棄的行為。

云南省財政廳的一名官員表示：“中同許多行政部門和公務員們的表現很讓人擔心，本來他們拿了工資就是必須做事情，但是現在他們無論做什么事情都要想辦法再從社會上收點費，個人或者部門都能夠從中獲取利益。”云南省一名司法官員更是一針見血地指出：“眾所周知如果不想辦法弄錢發給部下各種津貼，送給上級各種節日費，行政領導的位置是不好坐的，而行政收費為這些錢找到了最合理的來南。”政府豪華辦公樓的興建之風，背后也有行政收費在支撐。

由此，國務院歷年來針對收費問題發出數不勝數的清理文件和通知，基本上很難實現預期效果，因為考慮自己的切身利益，下級政府和官員們總能想出對策。令人深思的是，近年來各地方政府為了方便群眾辦事，紛紛集中成立了“政府便民服務中心”，讓所有的行政、事業部門都來設個辦事的窗口，而由于收費行為的廣泛存在，這些中心往往被群眾稱為“政府收費中心”。另外，一些地方公路收費站點過多過密，收費標準過高，運輸企業負擔重，群眾反映尤為強烈；同時公路養路費年年收，可每年應征多少，實征多少，征收的養路費都用到哪里去了，交通部門一直“含糊其詞”。

周天勇表示，西方發達國家也有非稅收入，但其占財政的比例很低，一般是一些諸如供水、電話等準公共服務型的收費，是用來充抵公共服務的成本，盈余全部轉為公益支出，“通過公共服務來牟取暴利，發家致富，在發達國家是不可能成功的”。他說：“原因就是在于財政承擔了行政部門的全部經費，另外這些部門隨時受到法律、議會和新聞媒體的層層監督。”

現實勇氣與長期責任

現實中，哪些部門、項目可以收費，收費金額為多少，基本上都缺乏監督，無論社會群眾、新聞輿論和人大等很難對其進行有效干預。周天勇說：“建立政府部門不是辦公司，所以收不收費，收多少，必須取得人民群眾的同意，必須召開聽證會，同時還要注意以其他經濟實體名義變相收費的行政部門行為。”他抱怨道：“說句不好聽的，現在政府某某局，已經不是行政單位了，而是政府某某局有限責任公司，檢察院和法院等，也不是清正廉明的司法機構了，而是檢察院有限責任公司和法院有限責任公司

了，而學校和衛生機構，則更是賺暴利的學校和醫院有限責任公司了。”

當然這樣的情況也許將有改變。《中華人民共和國政府信息公開條例》將于2008年5月1日起施行。行政事業性收費的項目、依據、標準被列入重點公開的政府信息2--。

2004年7月1日，《中華人民共和國行政許可法》正式實施，但是3年來這部法律好像并沒有起到很好的作用，尤其行政收費問題沒有得到多少遏制。朱明熙表示：“發改委官員出來承認收費問題嚴重，并且公布了相關數據，是一種有勇氣的進步，但是這樣并不足以抵消他們在這項工作上的無能與失職。如果沒有用好《行政許可法》而急于重新制定《行政收費法》，怎么看都有推卸責任的味道。”

他說：“中國缺的不是法律的數量，說實話中國的法律已經夠多了，但是幾乎都沒有用好、用足。對行政事業性收費立法是根本，而政府部門依法行政才是關鍵。如果總是把希望寄托在法律條文上，以期可以規范政府權力和收費行為，結果將是徒勞。”相反，立法只會讓群眾認為是將收費“加以法律保護”。

2007年4月27日，中同國家稅務總局副局長宋蘭表示，中國的稅收收入已占財政收入的95％左右，是財政收入最主要的來源。這標志著中國向稅收國家轉型的基本完成。但龐大的政府收費規模使這一轉變打了折扣。周天勇說，2006年中國政府財政收入接近3．2萬億元，如果加上1-3萬億元的預算外收費、土地出讓金7000億元、社保8000億元等預算外收入，國有企業上交利潤2000億元以上，中國GDP的實際稅負已經在33％左右，這種程度的實際稅負已經相當高了，企業和老百姓的負擔非常沉重。

朱明熙也認為：“需要注意這里面的真實概念，事實上中同沒有進入國家財政的行政、事業收費更是萬億以上的天文數字。除了稅收外，許多政府部門還在收取各種各樣說不清道不明的預算之外的‘苛捐雜稅(費)，而且在許多地區，尤其是廣大農村，各種收費曾經超過正稅，引起農民強烈的不滿，甚至出現社會矛盾激化。”

有學者表示，中國地方政府預算外收入的多少，決定了當地政府對經濟發展的裁量權，也決定了地方部門的具體經濟利益。而中國現今非稅收入管理模式存在的問題已經嚴重制約了國家公共財政制度的建設，實際上已成為公共財政制度建設中巨大的障礙。

目前，《行政收費法》已經列入十屆全國人大常委會的立法規劃，國務院法制辦也開展了相關調研。也有學者表示，與已經制定的《行政處罰法》、《行政許可法》和正在制定的《行政強制法》一樣，《行政收費法》也是規范政府行政行為，推進并實現依法行政的重要法律保障，值得充分期待。

“這樣的情況不能再拖延了，無論社會和國家都經不起這樣的折騰了，希望全國人大能夠以‘特事特辦的方法來處理立法的所有相關問題，中國這種扭曲的體制下產生的各種收費亂相，應該盡快成為歷史。”周天勇說，“中國要建成人民信賴的公共服務和社會管理型的政府，關鍵是要實現政府行政和執法的零收費。”