政府：為執行力短板補課

鄭作時

老教授的順口溜

“村騙鄉、鄉騙縣、一直騙到國務院。國務院下文件，一層一層往下念，念完文件進飯店，文件根本不兌現。”

在民間，這個順口溜已經不新鮮了。但在2007年，它又被眾多媒體提起，因為這一次，它出現在共和國的最高議事機構會議上，出現在溫家寶總理的面前。

這又是一個行將退休的老人的真話，年逾70的中國農業大學教授、全國政協委員楊志福在背了一夜發言之后，用它來說明中央政府在農業上的一系列政策，尤其是補貼政策不能落實的現狀。而從一定意思上說，這個順口溜恰如其分地反映了中國政府體系的執行能力到了什么地步。相信有著豐富基層經驗的溫家寶總理對楊教授引用這段順口溜的用意和目的是非常清楚的，不然，他也不會在楊教授如此不客氣的批評之后，還對他的發言給予高度肯定。

楊志福教授引用的這種民間順口溜當然不能作為評價施政綱領和結果的一種嚴肅標準，但在一定程度上卻也反映了民間對中國整個政府體系的一種總體感覺。那就是中央政府的不少政策深受民眾的歡迎，但問題就在于落實。往往到了地方，對公眾有利的政策“大的變小，小的變沒”，最后文件成了“紙上畫，墻上掛”的東西；而另外一些事涉地方政府自身利益的政策，則經常是變成強力執行。像以前在農村執行過的“三提五統”，因為涉及縣鄉鎮數級地方政府的自身利益，一些地方就出現過村干部對農民“牽牛扒房搬電視機”這樣的極端行為。

執行力：短板何出？

客觀上，改革開放30年的歷史，就是地方發揮八仙過海的本事，打破計劃經濟的束縛闖出來的一條道路。現在的經濟發達地區，無論是安徽小崗的農業承包、深圳蛇口的特區政策，還是溫州蘇南的民營經濟，都是在當時的中央政令不能到達的地方，依靠地方政府的大膽嘗試，或者是對民間自發行為的默許而發展起來的。可以說，改革開放的成果正是民間和地方大膽嘗試的結果。所以經歷了30年改革開放之后，我們不能不說，由于共和國成立后相當長的時候內執政黨囿于左的思想條框的束縛，只抓政治不抓經濟，使中國民生長期得不到改善，在一定程度上已經損害了中央政府的權威。在改革開放的早期，正是基層政府對中央政府政令在某種程度上的抵制而使地方經濟有了長足的發展，用事實來改變了左的約束，中國的改革開放才有了早期的樣本。

早期這種擦邊球行為的成功，使得中國的地方政府和中央之間的關系一直處于微妙狀態。各地方政府為了區域發展和部門利益，在各種場合與中央政府討價還價并得到了很多實惠。最后使得中央政府的相當一部分政令都要事先與地方經過討價還價才能實施，形成了著名的中國博弈，這是構成中國政府執行力短板的最主要核心。

其次，作為一個大國，中國的政府管理鏈條從中央到省、市、縣、鄉、村，五級管理，效率層層遞減，同時中央政府對龐大的官僚機構又無法形成完整的監督體系。基層政府在執行政令之時有著相當大的彈性，任何一級政府都可以把不利于本地、本部門的政令消弭于無形，甚至憑空制造出一些虛無飄渺的理論并變成地方法規，強加到地方公眾的頭上。

而更為重要的是，因為中國有著數量過于龐大的公務員隊伍，據統計，中國公務員的數量比發達國家同等GDP值的比重多了整整20倍，在中國這個數據為39人/百萬美元，大大高于發達國家，目前美國的這個數據為2.31人/百萬美元，日本為1.38人/百萬美元。20倍的數量差額使得中國公務員群體面臨要么是接受低收入低福利，要么是向整個社會索取更多稅收外的收入。

而同時，中國的政府體系對社會管理的權力之大又可以說是世界范圍內數得上的。由于法律體系的不健全和法院制度的不獨立，法制對政府的約束力相對較小。公民權利并不能完全通過法制來得到保障。到現在為止，一個地方政府的首腦，對于當地而言，差不多還可以說是“說了算”的程度。

如此之大的權力，加上如此之小的約束。使得由龐大的公務員群體組成的政府體系成為中國整個經濟運行中的一座孤島。具有強烈的自我運轉和自我繁衍的功能，不要說國家利益和地方利益發生沖突，就是部門利益、甚至是個人利益與國家利益發生沖突的時候，也會有相當比例的官員會毫不猶豫地以烏紗和性命相博。

不是嗎？上海的陳良宇案證明了權力與約束之間的這種差異是多么危險。僅僅是因為個人一點蠅頭小利，一個身居高位的官員，居然就可以把上海偌大一個城市的居民養命錢來做交換，進而置之于風險之下。如果我們把時間和空間再放大一些來看一些政府官員的作為，有為升職造謠、傷害、殺人的；有用權換取金錢美色的；有跑官賣官的；與這些負向作為比起來，靜置官位頤養天年的，都已經算作好官了。也難怪有媒體報道說：公眾愿意為辦事而花錢，只希望花了錢能辦成事就算好了。但是須知，這些公眾愿意花錢來辦的事，很多本來就是政府部門管理范疇內的事務，是應該公務員們著急上火為公眾提供的公共管理服務！

從最根本上說，中國的政府部門缺乏約束力是造成政府執行力差的根本原因。在計劃經濟時代，公眾對整個政府系統缺乏約束，造成政府忙于政治斗爭而缺乏尋找改善民生方法的動力，而在改革開放之后，中央政府有了改善民生的意識，但地方政府缺乏約束又使中央政府在推動自己的政令上陷于困境。

關鍵還是民主因素

溫家寶總理已經是第二次在人代會上提出加強政府執行力了。在本次“兩會”之前，中央政府則集中公布了一批大案要案，以示中央政府首腦對加強政府約束的決心。

是的，時代已經進入2007年，不再是那個地方政府打擦邊球來推動經濟發展的年代了。對于中國社會而言，現在更為需要的，是效率之外的那個公平。中國經濟的持續發展已經進入一種相對常態，在這一時刻，雖然發展還是主題，但更為重要的是保證發展的前提的公平。

在一個追求公平的時代和一個善政的中央政府治理之下，加強政府執行力，成為一個關鍵環節。在中國這個大國范圍內去追求公平，保障每一個公民的基本權利，是一件極其困難的事情。它需要整個政府體系在財權和事權上的高度一致，需要政府體系強有力的作為高度的親民意識和責任感，并且要進入常態。

對政府監督最為有力的，無疑是民主。但在民主議事體制尚未建立之前，強有力的上級政府的監督也不失為一種有力工具。在現時的體制下，建立公平的體制需要的資源、財富都必須由中央政府統一平衡，以解決當下最為緊急的貧富差距過大的問題，保持社會穩定。

但從長遠來說，政府執行力的加強，有待于民主制度的建設和公民意識的培養，必須讓公務員們知道，他們從事的同樣也是一個服務性行業，在取得一份穩定收入的同時，必須向社會提供一份向公民滿意的社會管理服務，這才是常態社會的政府管理正道。

可喜的是，當下的中國社會，民主的意識已經在不斷加強。本次人代會上，代表們的提案雖然乍看上去五花八門，離經叛道的也不少，但這無疑是中國社會多樣性的一種表現。這種多樣性的背后，正是中國社會民主意識的復蘇。這種多樣性的未來發展，正是未來中國民主社會的曙光。我們所寄希望的政府執行力的真正提高，就是在這種民意表達和政府之間的博弈下，才能真正到來。