２００７：經濟政策與民意全面對接

葉　檀

溫家寶總理在此次“兩會”所作的《政府工作報告》中，再次強化了本屆政府“以民生為本”的執政基調，由于2007年是本屆政府任期最后一年，因此，也展示了本屆政府在最后一年的施政綱領。

與以往相比，此次《政府工作報告》以前所未有的大篇幅直接回應了民眾最關切的問題。諸如社會保障、住房、教育、醫療、環境、政府職能等，報告都一一加以回應，且有具體的舉措在列，成為此次報告的最大亮點。

從經濟角度解讀此次報告的核心內容，不難看出中國經濟政策主導方向的統一性，對經濟平衡的追求，以及對民意的尊重。

經濟政策保持連續性，

不會發生根本性的重大調整

本屆政府執政滿4年，從執政以來，經濟處于同一個上升周期，為了治療由經濟過熱造成的結構失衡頑疾，政府從2004年以來開始逐步進行宏觀調控，力度逐漸加大，2006年的力度更是前所未有?？梢哉J為，政府根據這一發展周期制訂的各項主要執政措施與調控政策均已付之于行動，現在的關鍵問題是要落實到位，進而根據經濟社會的發展情況進行微調。

這一點從2007年國民經濟和社會發展的主要目標就可以看得出來，報告指出，“在優化結構、提高效益和降低消耗、保護環境的基礎上，國內生產總值增長8%左右；城鎮新增就業人數不低于900萬人，城鎮登記失業率控制在4.6%以內；物價總水平基本穩定，居民消費價格總水平漲幅在3%以內；國際收支不平衡狀況得到改善”，這與前兩年的主要目標基本趨同，包括在重要的國內生產總值與新增就業人口上、城鎮登記失業率的控制百分比上，數據完全一致。這說明，在最核心的發展指標上，政府的目標并未發生變化。

以GDP為例，雖然前4年的經濟發展速度都遠遠超過了《政府工作報告》的預定目標，2003年和2004年預期目標是7%左右，實際增長10%和10.1%；2005年和2006年預期目標都是8%左右，實際增長10.4%和10.7%。但今年政府仍將預期增速維持在8%，可見，經過多年發展與長期論證，8%已經成為政府眼中維持經濟穩定增長，進而解決結構性失衡問題騰出治療空間的最佳指標。溫家寶總理對此進行“著重說明”，他強調“中央定出的8%只是一個預期性、指導性的目標，各地應將工作重點放在優化結構，節能減耗和減少污染等方面，防止片面追求和盲目攀比增長速度”，這句話進一步點明，政府制訂這一指標的根據是期望值，而不是這幾年的經濟發展態勢。

從政府減少財政赤字和長期建設國債規模來看，雖然減少的幅度并不大，但同樣傳遞出政府將維持穩健的財政政策的信號。

同時，作為實現今年經濟和社會發展的目標和任務，《政府工作報告》提出五個政策原則，首當其沖的就是穩定、完善和落實政策。報告專門指明了三個概念的確切含義：“穩定，就是保持宏觀經濟政策的連續性和穩定性，繼續實施穩健的財政政策和貨幣政策；完善，就是根據經濟運行新情況及時完善政策措施，有針對性地解決突出矛盾和問題；落實，就是認真落實中央的各項政策措施，增強執行力，真正把各項決策部署落到實處?！边@三個詞可以為今年政府施政綱領定下基調，除非發生特殊變故，穩定為先的政策不會發生改變。

在本屆政府任期的最后一年，作為經濟長周期中的一個過渡年份，指望今年出臺石破天驚的新政策是不現實的，也是違背常理與科學的，不僅無助于形成各界的穩定預期，反而會令各經濟主體無所適從。

當然，這并不意味著所有政策會一成不變，隨著社會經濟形勢的變化，相關法律法規與行政規章的具體配套細則還將陸續出臺，報告同樣強調加強監管必不可少，從這兩年的經驗來看，有時細則的出臺將極大地改變政策的功能，仍將引起社會各界的強烈反應。

在眾所矚目的房地產領域，報告強調要持續健康發展，落實宏觀調控應是題中應有之義。同時，人們不難發現一些新的更符合市場規律的提法，對于政府的住房保障職能與市場的功能作了界定，指出“正確運用政府調控和市場機制兩個手段，保持房地產投資合理規模，優化商品房供應結構，加強房價監管和調控，抑制房地產價格過快上漲，保持合理的價格水平”，重行政輕市場的偏頗由此得以修正。但如何保證普通商品房的結構性缺失仍然語焉未詳，由于《政府工作報告》是施政大納，對每個領域只能提綱挈領，在實際運作中，調整與修正案或將陸續出臺。

財政收入增加，

“民生紅包”與“經濟財政”兩手抓

溫家寶總理提出，2006年全國財政收入達到了3.9萬億，比2005年增加了7694億元，這一數字，比當年預算超收了2573億元（實際稅收多出預算部分），《政府工作報告》解釋原因是“實際經濟增長高于預期目標，加上一些政策性增收因素”。

收入增多必定會增加相當的支出項目，錢多了之后怎么花？這直接牽涉政府對自身的功能定位，是集納稅人之財提供更多更好的公共建設與公共服務，還是沿襲以往的經濟財政老路，從報告的資金使用情況來看，民生被高調提到前臺。

按照財政體制規定，中央的財政超收收入一部分用于對地方財政的返還和一般性轉移支付，大約10％左右用于對地方的稅收返還和一般轉移支付，其他則主要用于解決民生問題。

財政部3月5日接受記者采訪提供了具體的使用安排：2753億元超收收入500億元新建中央預算穩定調節基金，增加教育支出16億元，增加社會保障支出241億元，增加100億元用于新農村建設，增加135億元用于公路建設、購置儲備油和大中型水庫移民后期扶持，預留2007年調整工資及相關支出130億元等。財政部的安排總計1022億元，不到超收收入的半數。

在超收收入的安排中，一部分用于政府建立保障制度的公共職能，是彌補歷史欠賬，比如增加社會保障支出、增加教育支出、增加低保人數等，還有一部分是用于公共建設，比如建立石油戰略儲備庫、修建公路等，而另一部分則是政府行政開支，比如公務員工資調整等。多數報道將數者混為一談，尤其是保障支出與公共建設開支，一概定性為“民生紅包”。

報告的財政安排思路清楚表明，旨在平抑城鄉、地區之間的經濟與生活水準嚴重失衡，因此才有“三個高于”之說，即“用于直接改善農村生產生活條件的投入高于上年，用于基礎教育和公共衛生等社會事業的投入高于上年，用于西部大開發的投入高于上年”。其中當然包含了民生、基礎建設投入等方方面面的支出。

有一點可以肯定，財政收入增加直接催生了政府派送“民生紅包”的底氣。根據計算，報告為群眾送上了4778億的“大紅包”，發展教育投入至少達2630億，社保方面支出2019億，衛生事業方面安排了129億，其中三農資金更是增加到前所未有的520億。正因為有如此巨大的投入，2006年在全國范圍內取消了農業稅和農業特產稅，終結了延續2600多年農民種田交稅的歷史，這意味著中國的經濟體制與財政收入來源發生了數千年未有的變化：雖然按照戶籍來說中國農民仍占大多數人口，但從經濟上來說，中國終于擺脫了農業社會的窠臼，現在的問題已經主要不是讓農民致富，而是如何讓農民轉變身份，成為工業社會與現代科技社會的積極要素。從2004年《政府工作報告》提出5年內取消農業稅的目標，到2006年完成，意味著中國工業經濟增長鐵一般的現實。

財政收入除了用于政府運轉、公共福利等用途之外，不能忽視的一點是政府的經濟建設職能將在一定程度上被保留，這符合“穩定”二字的要義。先不說政府投資的工程有延續性，而經歷多年積極財政刺激的經濟發展模式已經形成了嚴重的路徑依賴，政府的投資仍然在成為拉動西北、東北等地區的主要手段。如果加上央企的投資，數額將極為龐大。

從報告提供的數字上來看，積極財政政策確實在逐步退潮：今年中央財政赤字擬安排2450億元，比去年減少500億元；擬安排長期建設國債500億元，比去年減少100億元；擬安排中央預算內經常性建設投資804億元，比去年增加250億元。但值得注意的是，長期建設國債減少不多，而政府財政收入增加極快，導致預算內經常性建設投資逐步替代了長期建設國債，數量不降反升，可見投資并未減少。隨著中央財政支配能力的加強，在派送民生紅利的同時，也會附帶難以避免的“經濟財政”，按照陳志武等人的研究，中央財政的支配能力越強，則經濟財政的影響就越大。

經濟政策如何與民意對接

首先，從報告來看，我國經濟增長迅速而通貨膨脹率極低，經濟處于十分健康的發展態勢，這固然是部分事實，但不是全部事實。同樣根據報告，我國的經濟失衡的情況十分嚴重，經濟過熱隱憂難消。

在總結2006年存在的四點不足時，第一條就是“經濟結構矛盾突出”，這既表現在國內，“一二三產業比例不合理，城鄉之間、地區之間發展不平衡，投資消費關系不協調”；也表現在國際貿易，“外貿順差較大，國際收支不平衡矛盾加劇”。

而第二條“經濟增長方式粗放。突出表現在能源消耗高、環境污染重”，也是經濟結構失衡導致的惡果。報告坦陳2006年“全國沒有實現年初確定的單位國內生產總值能耗降低4%左右、主要污染物排放總量減少2%的目標”。政府以犧牲經濟增速為代價尋求經濟結構的平衡，既說明了政府的目光長遠，何嘗不說明失衡頑疾難治。在這樣的情況下，以嚴厲的標準制約相關企業成為必然，在對宏觀產業的調整過程中，標準的制訂者是以環保還是以企業規模作為考核指標，成為多數私營業主的生死線。

其次，我國財政收入連年快速增長，而城鄉居民收入增長相對滯后。2006年，全國稅收收入增長達到37636億元，比上年增長21．9％，增收6770億元，超稅收入2573億元。同期，中國城鄉居民收入同比增長只有10.4％和7.4％。無論是增加稅種，還是征稅手段改進，稅收收入的大幅增長無疑說明了稅收負擔的加重，此時，如何在財政收入與居民收入之間保持平衡就變得至關重要。稅收是否有助于消費、有助于企業生長則成為拉動內需與發展市場的關鍵因素之一。另一個關鍵是政府福利財政與經濟財政是否能夠做到廉潔、高效。這是社會普遍關注的焦點問題，一旦解決不好，則民生保障的低谷正待彌平，新的失衡與不滿之壑已經生成。

第三，政府的積極財政逐步退潮，新的國有壟斷企業迅速形成。報告指出，國有經濟布局調整、國有企業股份制改革和國有資產監管取得新進展，具體而言，國有經濟的市場化正在旅途，這些企業在此過程中占用絕大多數社會資源、擠壓民企的生存空間已是事實，這一情況得不到扭轉，將影響就業這個最大的大局，又一個失衡難題擺在政府面前。

2007年度《政府工作報告》以務實、坦誠的態度，盡最大可能與民意對接，在三農、低保等方面也做出了世所矚目的成績。但民意應該是豐富的、多層次的，既有西北老漢的民意，也有大城市商人的民意，通過一個適當的方式協調民意，并最終通過博弈展現于政府的施政綱領，則政府的經濟政策能得到公平與效率雙重之效。