治水不力將是我們的失職

楊中旭

從2005年開始，國家環保總局每年都要掀起一場備受關注的“環保風暴”。在火電項目和石化項目之后，今年的第三次風暴，刮向了重污染水域

7月3日上午，國家環保總局第一副局長潘岳向新聞界通報，從即日起，對長江、黃河、淮河、海河四大流域部分水污染嚴重、環境違法問題突出的6市2縣5工業園區實行“流域限批”，對流域內32家重污染企業及6家污水處理廠實行“掛牌督辦”。和前兩次“環保風暴”相同，問題企業無一例外地被曝光。

新聞發布的當天下午，潘岳接受了本刊的獨家專訪。

中國新聞周刊：環保總局此番行動，是否與不久前的太湖藍藻爆發有關？

潘岳：今年入夏以來，接連發生了太湖、滇池、巢湖的藍藻爆發事件，這是一個標志——傳統的發展模式積累的環境成本已經到了臨界點。“水”是矛盾最激化和最早爆發的領域，因為它既是工業化和城市化的命脈，又是人民生存的命脈。

“水”將是中國未來相當一個歷史時期內環境領域的最重要、最緊迫的主題。“治水”將是對包括環保在內的各相關部門對科學發展觀的執行力的嚴峻考驗。如果不能回答好這個問題，將是我們的失職。

中國新聞周刊：中國的水污染目前處于何種階段？七大流域、三河三湖多年來的污染治理總體進展如何？問題主要來自于哪里？

潘岳：水污染已經逼近危險臨界點。給你一組數據：目前7大水系的26%是五類和劣五類，9大湖泊中有7個是五類和劣五類。五類和劣五類水不能接觸人體，連農業用水也不能做。也就是說，七大江河除了干流因水量大水質尚可之外，大小支流幾乎全部壞死！80%的湖泊的水也全部壞死！

如果不有效地治理水污染，我們恐怕在工業化和城市化完成之前，就將面臨嚴重的社會和諧問題。

你問七大水系、三湖三河治理的情況如何？國家花了十年時間、巨額的投資、巨大的決心來做這件事，水質確實有所改善；但這個努力和成果已被后來流域內的重新污染所抵消！

問題出在哪里？我認為主要是目前“垂直分級負責，橫向多頭管理”的流域水環境保護體制上存在重大缺陷。這個部門管調水，那個部分管污水處理；這個部門管農業面源污染，那個部門管工業污染；這個部門管技術資金，那個部門管發展資金。這樣一種分割管理方式直接導致“責權利”的不統一，爭權不斷，推責有余。不建立一個跨地區、跨部門的流域管理機制，就不可能執行有效率的水污染防治措施。環保總局強烈呼吁建立一個跨部門跨省區的流域同意管理機制，能夠聯合流域上下游省份，組織環保、水利、城建、林業、農業等部門開展聯合監測和執法。

中國新聞周刊：檢查組從何時起對受處罰的這些地區和企業展開了調查？調查持續了多久？期間是否有曲折？

潘岳：這次“流域限批” 6個檢查組，于2007年5月23日至31日，和6月6日至25日，行程約21000公里，對淮河、海河、黃河、長江及太湖流域11個省(自治區)、38個地市、118個縣(區)的造紙、化工、釀造等重點涉水企業達標排污情況，以及工業園區環評和“三同時”執行情況進行了明查和暗訪。

“曲折”還是老問題：執法難，即使環保總局也一樣。舉個例子，這次行動中，環保總局檢查組在安徽銅陵市經濟開發區的金威銅業檢查時居然遭到拒絕，出示了執法證后，企業仍稱必須有“內部人”帶領方可入內，檢查組最終還是沒有進得去！環保總局歷年的執法行動中，暴力抗法、拒絕檢查的事情每年全國有數百起之多。

中國新聞周刊：此次發現的問題，大體可以歸結為幾類？你能否從具體案例入手，說明問題的嚴重性？

潘岳：一是工業園區環評、“三同時”執行情況差，存在未批先建、越權審批、越級審批的情況。在檢查的126個園區中，有110個工業園區存在違規審批、越權審批、降低環評等級和“三同時”執行率差的問題，占抽查工業園區的87.3%。比如山東省莘縣工業園區共有項目30個，其中19個未履行環評手續，環評執行率僅為36.7%;應完成“三同時”驗收的項目11家，實際驗收0家，環保“三同時”驗收率為零。

二是城鎮污水處理廠運營不正常、處理能力低、管網不配套或超標排污。在抽查的75家城鎮污水處理廠中，有38家運轉不正常、超標排污或停運，占抽查污水處理廠的50.6%。河北省滄州市運東污水處理廠設計處理能力10萬噸/日，實際日處理污水僅3萬噸，其他4萬噸工業和城市生活污水未經處理直接排入滄浪渠，是造成滄浪渠水質污染的重要原因。

三是結構性污染突出。比如陜西渭南市韓城市龍門工業園共有工業企業35家，僅焦化行業就有20家，占57%以上，近半數企業不符合國家產業政策。

四是一些企業違法或超標排污，在檢查的500多家企業中，有200多家企業存在違法或超標排污的情況，約占被抽查企業數的50%。

五是一些企業無治污設施，直排廢水，行為惡劣，性質嚴重。比如在山西、內蒙古檢查的63家企業中，有15家無治污設施，占被抽查企業的24%。

六是養殖等面源污染加重了水體的水質污染，比如太湖藍藻大量繁殖，嚴重影響了無錫市的飲用水源。

中國新聞周刊：我們注意到，環保總局所引用的依據中，法規通知多而法律少，甚至還將曾培炎副總理的講話作為處罰的依據。這是否反映了我們目前環境保護立法的滯后？環保總局是否已經有總體的規劃，來推進環保立法？

潘岳：這個問題真是問到了環保部門的痛處。從第一次環評執法到現在，我們可以憑借的法律依據始終只有一部，就是《環評法》，沒有任何改變。我們仍舊沒有權力關停違法企業，仍舊不能罰超過20萬的款，仍舊只能“建議”相關部門對瀆職或違法的官員進行處理。我們早就著手在修訂《環保法》和《環評法》，但法律的修訂有其必須的程序，要花幾年的時間，但污染的形勢又一日千里，我們實在不能坐著等法律修改好了再行動。中國目前的特點是，不能等著有了制度再做事，而是要通過做事來創造制度。這次“區域限批”，已經有多位領導人批示，可以固定成為常規性的制度。

關于立法規劃，中央已經制定了《“十一五”全國環境保護法規建設規劃》，以加大對違法行為處罰力度為突破口，以增強立法可操作性為關鍵，以落實政府環境責任為重點，力爭通過10年的努力，形成覆蓋環境保護各個領域、門類齊全、功能完備、措施有力的環境法規體系。

中國新聞周刊：限批與停止審批能否從根本上解決問題？如果不能，你認為應從哪幾個方面著手？

潘岳：不能。限批和停止審批力度再大，也屬于行政手段，有行政手段“不穩定”“階段性”“易于權力尋租”等天生弱點。要想從根本解決問題，還要同時結合市場的力量和公眾的監督。市場能克服行政手段“階段性”“不穩定”的弱點，公眾的監督則能夠抑制“權力尋租”。所以，從此次“流域限批”開始，環保總局融入了市場機制和公眾參與。

市場機制就是讓資源和環境變成企業的內部成本，讓違法的代價高于守法的代價。環保總局將和銀監會在近期出臺綠色信貸政策，未執行環評審批和驗收的項目、未按環保審批要求落實環保措施，依法被環保部門查處的企業將不能得到各金融機構的信貸支持，已發貸款也將被追回。

公眾參與就是建立公眾參與的環境后督察機制。公眾應該成為督察的重要參與者，因為他們是環境的最大利益相關者，最有動力去監督相關部門和企業是否履行了責任，是最高效、最公正的環境督察員。國務院頒布的《政府信息公開條例》和環保總局出臺的《環境信息公開辦法(試行)》便是平臺。

中國新聞周刊：上周我們在內蒙古采訪時，自治區的主要領導都說，盡管內蒙古去年沒有完成減排目標，但今年肯定可以完成。在去年的4%節能目標和2%的減排目標未能在全國達標的前提下，從總體上看，今年的這兩項硬指標進展如何？

潘岳：當前，實現節能減排目標面臨的形勢十分嚴峻，已經成為國內外關注的焦點、人民群眾關心的熱點。今年第一季度，電力、鋼鐵、有色、建材、石油加工、化工六大高耗能、高污染行業加快增長，加劇了節能減排形勢的嚴峻程度。面對當前嚴峻的形勢，日前國務院發布了節能減排綜合性工作方案，提出了四十五條重要措施，只要各地各部門認真落實中央政府節能減排綜合性工作方案，通過制度創新和提高全民節能減排意識，中國完全能夠實現“十一五”(2006～2010)期間，單位國內生產總值能耗降低20%左右，主要污染物排放總量減少10%的目標。

另外，也需要糾正大家的一個誤區，“十一五”規劃的目標是一個五年計劃的總體目標，不是分解到每年的目標。2007年減排的力度會不斷加大，隨著減排力度和各種減排工程措施的上馬以及資金的到位，未來兩到三年內，主要污染物減排目標將超過2%，這樣才能順利確保“十一五”減排目標的實現。