中國現行生育政策由來

陳　曉

從上世紀70年代的“晚、稀、少”，到1984年確立并影響至今的中國計劃生育政策:大中城市居民只允許有獨生子女、農村獨女戶可生第二胎——這個決策過程時間非常短。其背景是，中國的經濟發展目標已經等不及完全依靠生產力的發展來控制人口

1850年，馬克思在《國際述評》中這樣評論中國的人口：在這個國家，緩慢地但不斷增長的過剩人口，早已經使它的社會條件成為這個民族的大多數人的沉重枷鎖。這時的中國正走到人口增長的第三個坡頂：總人口約4.5億，每年新增人數約為45萬。

但和新中國建立后的人口增長相比，1850年實在是不足掛齒。在上世紀50年代和60年代，中國經歷了兩次人口增長高峰，城市的就業和糧食供應都成為問題。“因此出現了人口回流的倒退現象，” 國家計劃生育委員會專家咨詢組成員馬瀛通說，“知識青年上山下鄉，從城市流向農村。”

最早的生育控制是從地方城市開始的。60年代初，天津，上海，廣東等城市地區率先提出了自己的節育措施。1972年8月21日，衛生部在向國務院寫的《計劃生育工作調查報告》中，將城市的生育控制經驗總結為“晚、稀、少”方針。所謂“晚”，指男女雙方在25歲以上結婚；“稀”，指婚后生育間隔長一些；“少”，指一對夫婦只生育兩個孩子。當時中國并沒有一套完整的計劃生育組織機構和網絡體系，這個未經大肆宣傳的生育準則卻顯示出了驚人的效力。以總和生育率(即一個婦女一生生育孩子的數量)來衡量，1970年為5.81，到1979年則降為2.75.

生育控制從城市自發開始，或許可以印證人口學家梁中堂的話：計劃生育的本質是工業革命以來的社會生產力發展給人類提供的一種符合人性的生活方式。

但中國的經濟發展目標已經等不及完全依靠生產力的發展來控制人口。1980年中國人均國民生產總值250美元，而目標是2000年達到1000美元，一位前國家計劃生育委員會成員告訴記者，為達到這個目標，當時提出了幾個測算方案：如果婦女總和生育率控制在1.0，上世紀末人口數為11億多;如果控制在1.5，總人口為11.7～11.8億;如果是2.0，則人口稍超過12億。“為了達到必然控制，我們實行更嚴格的一胎政策。”這位前計生委工作人員說。

1979年12月中旬，國務院計劃生育領導辦公室在成都召開各省、市、自治區計劃生育辦公室主任會議。時任副總理的陳慕華在會議上提出：“提倡一對夫婦最好生一個孩子，是我們計劃生育工作的著重點轉移。過去我們說,‘最好一個，最多兩個。現在提出來‘最好一個，后面那個‘最多兩個沒有了。這是我國目前人口發展中的一個戰略性要求……”

1980年9月25日，《中共中央關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》指出：“為了爭取在本世紀末把我國人口控制在12億以內，國務院已經向全國人民發出號召，提倡一對夫婦只生育一個孩子。”

根據梁中堂對這段歷史的研究，生育政策從“晚稀少”轉為只生一個，決策時間非常短，但它的影響至今已30多年。

然而，從1981年到1983年，即“一胎化”政策推行最核心的三年，婦女總和生育率比之前、后的年代都要高出許多，1982年甚至達2.79，超過1979年的水平。

雖然一胎化的生育政策在各地推行都遇到很大阻力，但大部分地方政府依然傾向更嚴格的控制。據梁中堂的回憶，當時26個省、自治區中，同意允許生兩胎的只有山西、遼寧、浙江、河南、廣西、云南等6個省、自治區；北京、天津、內蒙、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、湖南、廣東、四川、貴州、陜西、甘肅、青海等15個省、市、自治區和全軍計劃生育領導小組均贊同提倡每對夫婦只生一胎，有實際困難的，可以批準生兩胎；河北、吉林、黑龍江、上海、江西等5個省市則主張不改變《公開信》的政策口徑。

此后，對“有實際困難可批準生兩胎”的條件控制上，也是幾經進退。1982年規定了農村有十種情況可以生二胎，據測算，根據這一規定生二胎的只占一孩夫婦的5% 以下。爭執的一個要點是是否放開農村獨女戶的二胎生育上。如果放開此條件，可以生育二胎的育齡婦女預計達到50%。爭執一直持續到1989年，時任國家計劃生育委員會主任的彭云要求各個省人大常委會制定出有關生育二胎的具體條例，多數省才將農村獨女戶可以生育二胎寫進條例并執行。

從公開的中央文件來看，1984年4月發布的7號文件是計劃生育政策轉變的又一個里程碑。文件中第一次明確使用“現行的計劃生育政策”的表述方式。“現行生育政策”主要包括三部分：以大中城市為主的“城鎮居民”一對夫婦生育一個孩子；第一胎生育一個女孩的農民允許生第二胎；少數民族可以生2～4個孩子。

(感謝梁中堂先生對本組文章的幫助）