調控倒逼法律突破？

劉　彥

宏觀調控是否真如有些學者認為并未點中地產業穴道？

農民如何分享城市化和工業化帶來的土地增值收益？

“由于政策措施沒有涉及到土地利益分配的實質性調整，從今年前10個月的情況看，房價調控收效甚微?！币环葜荚诳偨Y今年國家實施宏觀調控政策效果反饋的學者報告中如是說。

“根據我們實地調查的情況來看，的確是改革不到位拖了宏觀調控的后腿?！眹野l改委宏觀經濟研究院經濟運行與發展研究室的李軍杰對《中國新聞周刊》坦言。

在這份由李軍杰執筆的《土地調控應著力于土地利益分配的再調整》報告中，李軍杰認為，僅僅靠現有的宏觀調控手段，來打破地方政府的土地財政、土地招商、土地融資和解決失地農民失權問題，難以盡如人意?，F有宏觀調控的手段“疲于熨平經濟波動(主要是投資波動)”，難以觸及地方政府對土地一級市場的壟斷利益，并且不能使被征地農民分享城市化和工業化帶來的土地增值收益。

因此，他建議必須依靠制度創新來解決發展中的改革問題，允許農村集體建設用地直接進入市場，繼而通過立法形式賦予農民在土地征用和征購過程中與地方政府平等的法律地位，并以財產稅、地方債和國債轉貸等不同形式予地方政府以補償。

由于報告的初衷是總結宏觀調控的效果，而報告所提之建議觸及到了現行的《土地管理法》的完善和修改，所以這份即將于12月底出臺的報告，頗為引人注目。

28、31號文的局限

在2003年以來的兩次調控中，兩個土地調控文件最具典型性：一個是2004年10月21日國務院下發的“國發28號”文，一個是2006年8月31日下發的“國發31號”文。兩個文件皆從嚴格土地供應、控制建設項目“落地”入手，抑制經濟過熱尤其是地方政府投資過熱的趨勢，通過收緊土地“閘門”來實現經濟的平穩落地和運行。

28號文在嚴格土地執法、加強規劃管理、保障農民權益、促進集約用地、健全責任制度等方面均做了嚴格的規定，并明確提出建立國家土地督察制度，但執行效果并不理想。“建設用地總量增長過快，低成本工業用地過度擴張，違法違規用地、濫占耕地現象屢禁不止，嚴把土地‘閘門任務仍然十分艱巨”，2006年31號文的開頭，如此總結28號文下發后的現實。

2005年國土資源部對16個城市的衛星遙感監測顯示，違法用地宗數占新增建設用地宗數近60%。今年前5個月，全國土地違法案件高達25153起，涉及土地面積18.36萬畝，同比上升近20%。

鑒于此一背景，國務院再發31號文，重拳出擊。該文從體制、機制入手，強化收支管理，提高新增建設用地有償使用費繳納標準，提高耕地占用稅和城鎮土地使用稅征收標準，推進土地節約集約利用。并實行地方一把手的問責制，來強化地方政府對土地的責任。但是，調控的效果也不如人意。

國家統計局上月公布調查顯示:2006年10月，全國70個大中城市房屋銷售價格同比上漲5.4%，其中北京以10.7%的漲幅領先全國。這是自2005年7月份“70個大中城市房屋銷售價格指數”開始公布以來，北京房價連續上漲的第15個月。

房價的高企無疑顯示了土地調控政策的乏力。但乏力的原因何在？

31號文第五條規定，統一制訂并公布各地工業用地出讓最低價標準，并必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的最低價標準。但是，由于現行土地出讓金全部依然歸屬地方政府所有，工業用地“招拍掛”的后果，將使地方財政與土地收入的相關性更加緊密。

對一些地方政府來說，以前工業用地屬“協議出讓”，是賠本的，但“招拍掛”以后很可能就是盈利的，并且由于新增建設用地有償使用費是中央和地方三七開、城鎮土地使用稅和耕地占用稅全部屬于地方稅，“這些稅費標準的提高將在一定程度上更加強化地方政府的賣地沖動”，李軍杰報告中說。

據新華社報道，呼和浩特市2005年通過“招拍掛”出讓土地8000多畝，土地價格從2004年底的每畝30萬元左右提升到50萬元以上，最高達到300萬元。市政府的土地凈收益超過4億元。商品住房平均銷售價格也從2004年的每平方米1590元升到了2005年的2400多元。至2006年4月份，該市商品住房價格同比漲幅達14.9%，位列70個大中城市之首。

31號文的另一條規定，是國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理。但這只減少了土地資金使用的隨意性和尋租漏洞，并沒有觸動土地資金的基本利益分配格局。而把規劃內農地轉用審批權力下放給省級政府，同時實行“省長負責制”，效果也不明顯。

2006年12月24日，山東省委副書記、青島市委書記杜世成落馬。自2000年杜世成任青島市長之后，杜即提出“經營城市”的發展思路，而2000年以來，青島的房產價格已經翻了幾番，城區海岸的個別單位樓價已經突破萬元。目前，該市已經積聚了800多家房地產商。

地根調控期待法律突破

兩次調控均難以奏效，尋求制度性的解決方案就成為必然選擇。

李軍杰報告中建議，允許農村集體建設用地直接進入市場，在農地轉為建設用地的增量環節，經營性土地應由交易雙方談判商定，公益性用地由農民與政府直接進行談判。這個建議從源頭上改變了地方政府對于一級市場的壟斷，將農民的土地權利還給了農民，補償了農民因城市化和工業化帶來的土地增值收益。然而，這個建議必然觸及了現行法律的規定。

根據《土地管理法》的規定，我國實行土地用途管制制度。由國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。法律規定，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。

《土地調控應著力于土地利益分配的再調整》報告建議包括兩部分。一是農村集體建設用地的直接入市。二是農地轉為建設用地由農民與用地單位直接談判。

根據28號文的規定，農村集體所有建設用地使用權可以依法流轉。但是實質上，集體建設用地的流轉無法可依。除了廣東省2005年5月頒布的《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》這部地方性法規外，并無其他法律依據。而各地“以租代征”的實踐，則被31號文明令禁止：禁止通過“以租代征”等方式使用農民集體所有農用地進行非農業建設，擅自擴大建設用地規模。

而農地轉為建設用地的第二條建議，則遇到國土資源部門的強烈抵制。“這種想法根本不可行。改變農地的用途必須國家征用，這一條絕對不能改。”中國土地學會一位人士斬釘截鐵地對本刊記者說。

這位人士代表了國土資源部門的聲音，也是“最嚴厲的土地管理制度”背后的土地現實狀況所逼。早在一年前，國土資源部在啟動《全國土地利用總體規劃綱要(1997～2010)》修編前期工作時，該部規劃司有關官員就曾對媒體透露，部分城市用地指標透支嚴重，我國部分城市和地區已用完了2010年前的土地利用指標。北京市2003年末的建設用地總面積已經超出2010年規劃期末的最高上限，土地規劃透支7年；山東省已經使用了規劃用地的80%，而浙江省則超過99%。

當前地方政府征用土地的普遍做法是，低價從缺乏談判能力的農民手中把土地征過來，然后高價賣給開發商或其他投資者。在東部沿海省份，每個省的年均建設用地量都高達40萬至50萬畝，征用土地占建設用地的比重高的到90%以上，低的也到了75%。浙江省1999年至2002年全省批準建設用地總面積為172.58萬畝(含耕地113.57萬畝)，其中新征用農村集體土地154.69萬畝(其中耕地約為70%左右)。

嚴峻現實的逼迫使得農地轉“非”的改革寸步難行。而在對農民的土地物權立法方面，尚無實質進展。

依照2003年3月1日施行的《農村土地承包法》，中國農民對土地承包權可以出租、轉租、轉讓、轉包、繼承等，惟一的限制是“不能抵押”。

“也許出于耕地保護和失地危險的考慮，也許與目前農村社保制度尚未建立有關，這個問題很復雜，說不清楚。”民法學家江平對本刊記者說。

12月24日全國人大常委會七審《物權法(草案)》，其中對農民的土地承包權抵押和宅基地流轉等物權的“硬化”，并沒有實質性的突破。

江平在《農村立法三難題》一文中呼吁，《物權法》的核心是不動產物權，不動產物權的核心是土地物權，而土地物權立法的重中之重，則是農村土地立法問題。在立法時，要從農民的角度、從所有權的角度、從房屋的角度來看待問題。而國務院發展研究中心的研究員劉守英則更加尖銳，“要相信農民是理性的，他們會根據自己的情況選擇抵押或者不抵押?！?/p>