死刑復核下放的２７年長路

楊中旭

回首死刑復核權的下放(1980～1983),爭議(1996～1997),回歸(2004～2006)3個主要階段,可以清晰地看出一條人治走向法治的道路

2006年12月28日, 《最高人民法院關于統一行使死刑案件核準權有關問題的決定》公布,決定從2007年1月1日起,過去根據《人民法院組織法》原第13條規定發布的關于授權高級人民法院和解放軍軍事法院核準部分死刑案件的通知,一律予以廢止。27年后,死刑復核權終于徹底收歸最高人民法院。

1980年2月12日, 五屆全國人大常委會第13次會議批準：在1980年內，對現行的殺人、強奸、搶劫、放火等犯有嚴重罪行應當判處死刑的案件，最高人民法院可以授權省、自治區、直轄市高級人民法院核準。這一決定,成為死刑復核權下放的開端,“當時誰也沒有想到,針對一個年份的決定竟然持續了幾十年”。作為事件的親歷者與見證者,中國人民大學法學院教授高銘暄和王作富告訴《中國新聞周刊》。

兩個月前, 死刑復核權回收的最后法律障礙獲得解決。當時召開的十屆全國人大常委會第24次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國人民法院組織法〉的決定》,該法原第13條被刪除。在原第13條中這樣規定:殺人、強奸、搶劫、爆炸以及其他嚴重危害公共安全和社會治安判處死刑的案件的核準權，最高人民法院在必要的時候，得授權省、自治區、直轄市的高級人民法院行使。

27年來,由于死刑復核權下放所產生的巨大社會影響,以及不斷增多的爭議,讓死刑復核權的回收成為國內外關注的焦點之一。回首死刑復核權的下放(1980～1983),爭議(1996～1997),回歸(2004～2006)3個主要階段,可以清晰地看出一條人治走向法治的道路。

下放

“文革”之后,百廢待興。對于法律界而言,恢復秩序成為當務之急。1979年7月1日,《刑法》和《刑事訴訟法》在五屆全國人民代表大會第二次會議上獲得通過,并于1980年1月1日起正式施行。在當時的《刑事訴訟法》中,第199條規定:死刑由最高人民法院核準。

就在“兩法”通過到施行的半年內,發生了幾起震動中央的惡性刑事案件。1979年9月9日下午3時左右，在上海市控江路江浦路口，值勤的交通民警制止一青年搶奪一農民出售的螃蟹時方法不當，引起群眾圍觀。一些人趁機興風作浪。5個半小時之內,這些人攻擊多名民警,阻攔小汽車，砸自行車，向公共汽車內擲石塊，任意阻攔、推翻農民的菜車，亂拋蔬菜，趁機搶奪過路群眾的手表、皮包、皮夾，侮辱婦女。法律界稱之為 “控江路事件”。它和同期發生在北京、廣州等地的一些類似案件一起,成為死刑復核權下放的催化劑之一。

于是,在《刑事訴訟法》剛剛施行了43天之后,1980年2月12日,全國人大常委會就通過決定,在當年部分下放死刑復核權。次年6月10日,全國人大常委會通過《關于死刑案件核準問題的決定》延長了下放的期限：“在1981年至1983年內，對犯有殺人、搶劫、強奸、爆炸、放火、投毒、決水和破壞交通、電力等設備的罪行，由省、自治區、直轄市高級人民法院終審判決死刑的，或者中級人民法院一審判決死刑，被告人不上訴，經高級人民法院核準的，以及高級人民法院一審判決死刑，被告人不上訴的，都不必報最高人民法院核準。”

除了簡化程序,刑法規定的死刑罪名也被擴展。1981年和1982年,全國人大常委會接連通過《關于處理逃跑或者重新犯罪的勞改犯和勞教人員的決定》和《關于嚴懲嚴重破壞經濟的罪犯的決定》,前者加重了處罰,后者將走私罪、投機倒把罪、盜竊罪、販毒罪、盜運珍貴文物出口罪、受賄罪的法定最高刑修改確定為死刑。資料顯示,中央在處理這些問題時的效率很高。據《鄧小平文選》第二卷記載,在1982年全國人大常委會通過嚴懲經濟犯罪決定之前的兩個月,政治局曾專門召開會議研究對策，鄧小平在會議上做了長篇講話。

按照1981年6月的決定,死刑復核下放的期限為1983年年底。但在那一年,中央做出的一項重大決定——嚴打——使部分死刑復核權被無限期地下放給了地方。

時任公安部部長劉復之后來撰寫文章,回憶了鄧小平等中央領導決策嚴打的過程。劉復之回憶:我是1983年4月從司法部調回公安部的。在這前后幾個月間，連續發生了多起影響極壞的惡性案件，如2月中旬的“二王”案件,5月初卓長仁等人從沈陽劫持民航班機飛逃韓國。不少地方還發生流氓團伙在大白天劫持強奸女青年，公開侮辱婦女，攔路搶劫和結伙打砸搶等惡性案件。許多地方公共場所秩序混亂，婦女不敢在夜晚上班，父母牽掛兒女，群眾失去安全感，黨內黨外反映強烈。

7月19日上午9時,我遵約到了北戴河小平同志住處。小平同志的態度非常堅決。他說:“在3年內組織一次,兩次,三次戰役,一個大城市,一網打盡,一次就打他一大批我們保證最大多數人的安全,這就是人道主義。”

一個半月之后的1983年9月2日,全國人大常委會通過了《關于迅速審判嚴重危害社會治安的犯罪分子的程序的決定》和《關于修改〈中華人民共和國人民法院組織法〉的決定》。

前者第1條規定:“對殺人、強奸、搶劫、爆炸和其他嚴重危害公共安全應當判處死刑的犯罪分子，主要犯罪事實清楚，證據確鑿，民憤極大的，應當迅速及時審判，可以不受刑事訴訟法第110條規定的關于起訴書副本送達被告人期限以及各項傳票、通知書送達期限的限制。”第2條又規定：“前條所列犯罪分子的上訴期限和人民檢察院的抗訴期限，由刑事訴訟法第131條規定的10日改為3日。”

后者將人民法院組織法原第13條修改為：“死刑案件除由最高人民法院判決的以外，應當報請最高人民法院核準。殺人、強奸、搶劫、爆炸以及其他嚴重危害公共安全和社會治安判處死刑的案件的核準權，最高人民法院在必要的時候，得授權省、自治區、直轄市的高級人民法院行使。”

這兩個決定,后來在法律界稱之為“從重從快”決定。以從重從快決定為標志,危害社會治安的嚴重刑事犯罪的死刑復核權徹底下放給了地方。

“這兩個決定的基本精神，是為了嚴厲打擊嚴重的刑事犯罪，要求實行速判快殺”,高銘暄說,“但3天就決定一條人命,未免在程序上流于草率。”

當時,中央內部也有些爭論,原全國人大常委會委員長彭真將貫徹執行中的一些問題、不正常狀態比喻為“扭秧歌”。討論時,一位最高人民法院的領導提出,應在從重從快前加上“依法”二字,獲得中央首肯。

后來,隨著毒品犯罪的迅猛發展，最高人民法院又于1991年6月6日、1993年8月18日、1993年8月19日和1997年6月23日，分別授權云南、廣東、廣西、四川、甘肅和貴州等六個省、自治區的高級法院，對毒品犯罪死刑案件行使核準權。

在下放潮流中,并非全部死刑復核權都下放給了地方。經濟犯罪的死刑復核權,除了盜竊罪,其他復核權直到今日也沒有下放。

據劉復之回憶,從1983年8月起,全國開展了持續3年、分3個戰役的統一行動,集中打擊。在這場“嚴打”斗爭中,摧毀了犯罪團伙7萬多個,逮捕流氓犯罪分子數以10萬計,群眾扭送犯罪分子4萬7千余人。

2006年12月24日,最高人民法院在接收本刊采訪時表示:各高級法院在根據授權行使死刑案件核準權期間，總體辦案質量是好的，到目前為止發現有問題的是極個別的案件，絕大多數判決是經得起歷史檢驗的。能夠做到這一點是非常不容易的，必須予以充分的肯定。

爭議

在1996年前的16年間,不少法律界的人士對死刑復核權下放有一些不同的看法。例如,經濟犯罪死刑和外籍人士死刑的核準權仍在中央,意味著官員的死刑核準更為慎重,外籍人士享受著超國民的待遇。

為期3年的第一輪嚴打結束之后,中央內部開始出現主張將死刑復核權收歸最高法的聲音。

1996年3月17日,《刑法》和《刑事訴訟法》修訂草案在全國人民代表大會獲得通過,《刑事訴訟法》除了重申“死刑由最高人民法院核準”的同時,原先的刑訴法第23條被修改為只能上不能下的“單向條款”:上級人民法院在必要的時候，可以審判下級人民法院管轄的第一審刑事案件；下級人民法院認為案情重大、復雜、需要由上級人民法院審判的第一審刑事案件，可以請求移送上一級人民法院審判。同時,1983年的從快決定被廢止。

既然刑訴法中再度明確了死刑復核權歸屬最高法,并且從快決定已被廢止,刑事訴訟法專家、中國人民大學法學院教授陳衛東撰文表示,死刑復核權實際上已經被收歸最高法。

一年半之后,事實證明陳衛東等學者的表述僅僅局限在理論層面。1997年9月26日,最高法下發《關于授權高級人民法院和解放軍軍事法院核準部分死刑案件的通知》,維持了原來的死刑復核中央與地方分工的格局。此時,距離修訂后新《刑法》、新《刑訴法》1997年10月1日的正式施行只剩下最后5天。

自那時起,關于死刑存廢、死刑復核權回收的研討會一個接著一個。“在死刑存廢問題上,學者意見不一”,刑法學專家高銘暄說,“但在死刑復核權回收問題上,學界意見高度一致。”

回收

回收的轉機起始于十六大。

此前的十四大和十五大,中央雖然在報告中都提到了司法改革,但在十六大,這一提法被精進到了“司法體制改革”。學界和司法實務界都頗受鼓舞。

2003年5月8日,中央司法體制改革小組成立,表明十六大的提法不僅僅是一句口號。隨后,到2004年年初,“兩高”“兩部”(最高法、最高檢、公安部、司法部)都向中央遞交了各自的體制改革報告。中央在一段時期后做出批復,排在第一位的改革就是死刑復核權的回收。

當時,最高人民法院第二個五年改革綱要也在起草制定中,主張回收的意見是:回收于法理有據,不回收于法理無據。如果回收,對中國的法治形象、人權保護形象將起到難以估量的作用。

以肖揚為首的最高法領導采納了主張回收的意見,并將這些意見反映給了中央。后來最高法在接受本刊采訪時說,報告的提交與中央的一系列施政方針相吻合,“近年來黨中央大力推行科學發展觀，執政為民、以人為本、構建社會主義和諧社會等一系列符合時代發展要求的執政理念深入人心。“依法治國”基本方略與“國家尊重和保障人權”寫入憲法。中國已經簽署《公民權利和政治權利國際公約》。國家物質文明、精神文明和政治文明的建設與發展，對刑事審判工作提出了新的、更高的要求。在這種形勢下，全面落實刑法和刑事訴訟法關于最高人民法院統一行使死刑案件核準權的規定，也就提上了日程”。

在獲得中央明確的肯定意見后,死刑復核回收被寫進最高人民法院第二個五年改革綱要(2004～2008)。至此,死刑復核回收已是箭在弦上。

在回收大局已定的局面下,以何種方式回收成為眾所矚目的焦點。學界起初的意見是：設立大區法院。同時,大區法院可以在相當程度上避免地方保護主義的干擾。

但是,“大區法院畢竟增加了一個級別,與近年來權力向上集中的趨勢有所不同”。法律界的一位人士說。

調研過程中,肖揚將高銘暄請到辦公室當面咨詢。高明確回答:增設刑事審判庭的辦法更為直接有效。

在前述最高法寫給中央的報告中,最高法申請增加3個刑庭,加上原來的兩個刑庭,共5個刑庭負責死刑復核。其中,有一個庭繼續負責經濟犯罪死刑的復核,其他4個刑庭分別分管其他死刑案件的復核工作。

針對10年前開始的爭議中,涉及的最高法人員匱乏的局面,此番動用了兩年的時間進行組織上的準備。首先,增配了兩名分管刑事審判工作的副院長,兩名專司刑事審判工作的專職審判委員會委員;其次,分兩期培訓了全國高、中級法院院長、副院長和刑庭庭長600余人;第三,從各地分三批選調優秀刑事審判干部,從各高校新招錄了一批本科、碩士、博士研究生。目前,這些人已經陸續上崗。

2005年底,最高法下發通知,要求7月1日起，各地關于死刑二審案件必須全部開庭審理。而在這之前,80%的死刑二審案件沒有開庭,廣受詬病。“本來,死刑復核權的下放在事實上導致了死刑二審和復核程序合二為一,程序上已經不夠嚴密,如果案件再不開庭,被告人的權利保護就不可避免地受到一些影響。”高銘暄說。

在一系列的準備工作就緒之后,2006年10月31日,全國人大常委會修改了《人民法院組織法》,將死刑復核下放的最后法理依據廢止。至此,死刑復核回收進入到了最后的程序修訂階段。

最高法明確向本刊表示:死刑復核程序不是審判程序,而是救濟程序。因此,復核死刑案件是對原審裁判的事實認定,法律適用符合訴訟程序的書面審理，依法合議庭由3名法官組成。“原則上必須提訊被告人”，最高法副院長姜興長語。被告人委托的辯護人提出辯護意見的,承辦法官應當聽取,不得以任何理由推諉。對下級人民法院有關法律適用問題的請示,依據法律認真研究答復,并形成具有指導意義的案例。

另外,最高法還在抓緊研究制定故意殺人、搶劫、毒品、故意傷害等案件適用死刑的指導意見,為全國高、中級人民法院判處死刑案件提供指導。目前,最高法已經出臺初步的指導意見,“正式意見還要等死刑復核權回收之后通過一段時間的調研才能完善”。最高人民法院副院長熊選國告訴《中國新聞周刊》。